2.临时政府的建制

1912 年 1 月 1 日，孙中山偕同前去迎接他的汤尔和、王宠惠，以及他的军事顾问荷马李将军离沪，下午到达南京下关火车站，即换成专轨火车至城内总统府（原两江总督公署）。当晚 10 时，举行就职典礼。孙中山郑重宣誓，表示“以忠于国，为众服务”，接着发表宣言书，再一次强调提出了“服务尽责”的观念。这是在中国政治史上第一个国家元首把担任最高领导职务看作“服务”，一扫几千年旧的统治意识，给人民以全新的政治形象。各省代表联合会代理议长景耀月向孙中山授以大总统印玺和绶带，以供“发号施令，崇为符信”①。

组织临时中央政府的工作，在这以前已经开始。在孙中山自海外归国的次日，各界领袖“假上海哈同花园公宴总理”，“晚间复集总理寓所，会商政府组织方案”。同盟会内部对于政府的组织原则发生分歧，焦点在于是采取美国式的总统制还是法国式的责任内阁制。宋教仁坚决主张实行责任内阁制，为此他受到包括孙中山在内的许多人的反对。“钝初（即宋教仁）主张内阁制，总理力持不可，克强（黄兴）劝钝初取消提议。”②不少人认为宋教仁是自己想当总理，胡汉民就说“钝初始欲戴（孙中山）为总统，己为总理”

③。最后，宋教仁的意见被拒绝，临时政府确定为总统制。

《临时政府组织大纲》中本无设立副总统的规定，行政各部也只设 5 个部，这对于当时安置黎元洪及各派头面人物殊有不便，因而孙中山在当选后即派黄兴由沪至宁，向代表联合会提出修改《临时政府组织大纲》的建议。1 月 2 日，代表联合会决定对组织大纲作若干修正，主要是增设副总统，删除

了设立 5 个部的规定，意味着可以根据实际需要灵活设部。

孙中山提出临时政府设立 9 个部。关于各部首领的称谓，在《临时政府组织大纲》中规定“各部设部长一人”。后在筹备人事制度时，又拟改设正、副职各 1，“定名太卿、少卿”，在同盟会事务所讨论时均表赞成，便托居正“铸印备用”。“嗣经正式讨论，以卿相名称，古则古矣，但含有专制封建意味，不合共和体制，决称总长次长”。由于有这样一个变化，因而居正有“戏阅韬园女子兵，群来内部唤卿卿”的诗，“而卿卿之话头，犹流露于茶余酒后间也”①。

1 月 3 日，各省代表联合会举行临时副总统选举会，出席 34 人，代表 17

省，黎元洪以 17 票全票当选。当天的代表联合会还就孙中山提出的 9 位总长名单进行讨论。会议对提名宋教仁为内务总长、章炳麟为教育总长持反对意见。孙中山便改提程德全、蔡元培分掌内务、教育，获得通过。9 位总长名单如下：

陆军总长黄兴海军总长黄锺瑛

外交总长王宠惠内务总长程德全财政总长陈锦涛司法总长伍廷芳教育总长蔡元培实业总长张謇

① 景耀月：《各省代表祝大总统莅任词》。

② 居正：《梅川日记》。

③ 《胡汉民自传》。

① 居正：《梅川谱偈》第 18 页。

交通总长汤寿潜

9 日，孙中山又下令设立参谋部，黄兴兼总长。②

南京临时政府的成立，应以什么为标志。有人以孙中山就任临时大总统为中华民国政府正式成立的日子。但光有一个临时大总统不能说已有了一个政府。只有政府各部机构已经议会批准，才是这一政府成立的标志。据此， 1912 年 1 月 3 日，副总统被选出，9 个部总长名单获得通过，这个日子表明中华民国政府已诞生。当然，各部正式开始办公，则还在后来，最早为陆军部，1 月 9 日；最晚的是参谋部，2 月 6 日。这些日子通常不作为政府成立的标志。

孙中山虽在 1 月 3 日颁布了《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》，作为设置中央政府各机构的依据，但此文未经立法机构议决，而据临时政府组织大纲规定，“大总统制定官制官规，须经参议院同意”。因而，当临时参议院于 1 月 28 日成立后，孙中山于 2 月初将法制局所拟各部官制通

则 21 条，陆军部官制 30 条，外交部官制 7 条，内务部官制 9 条，交通部官

制 7 条，教育部官制 7 条等咨送参议院，以完成立法手续。

依上述官制法令的规定，除陆、海两部外，各部设承政厅（相当于秘书厅），掌管机要，收发文书，典守印信，管理会计，纪录史事等。部下设司、科等层级。职官名称各部并不一致，多称参事（参与部务）、佥事（即科长）、主事（科员）、录事（办事员）。此外，亦有设局与处的，职官名称亦有相应变动。各部所设司如下：陆军部设军衡、军务、军需、军械、军法、军学、军医 7 司；海军部设军政、教育、船政、经理、司法、舰政 6 司及军机、上

海要港司令 2 处；司法部设法务、狱务 2 司；外交部设外政、通商、编译、

庶务 4 司；财政部设赋税、公债、钱法、库务、会计 5 司；内务部设民治、

职方、警政、礼教、土木、卫生 6 司；交通部设路政、邮政、电政、航政 4

司；教育部设普通教育、专门教育、社会教育 3 司；实业部设农政、工政、

商政、矿政 4 司。

除以上行政各部外，还有大总统直辖机关，它们的职责是为大总统行使其权力服务，主要机构有：

总统府秘书处，置秘书长 1 人，秘书若干人，下设各科分掌总务、文牍、军事、财政、民政、英文、电报等事务①。

法制院（局），其名称常有变化。1 月 12 日孙中山咨请参议院设立编订法律的机构时，称法制局。15 日公布的《法制院官职令》改局为院。3 月，参议院在北迁前夕再一次议决该机构的官制时又称为局。法制院直属临时大总统，法制局则隶属于国务院总理。

印铸局，掌官用文书、票券、勋章、徽章、印信、关防、图记及其物品事务，置局长 1 人，直属临时大总统。参议院北迁前夕议决改隶国务总理。

公报局，掌临时政府公报的编纂及印刷发行，置局长 1 人，直属临时大总统。

铨叙局，掌职员任免升迁、给予官位官阶、授勋赏恤等，置局长 1 人，直属临时大总统（该局实际并未成立）。

按照规定，大总统任命上述官员不须立法机构同意，因而孙中山径自下

② 许师慎：《国父当选临时大总统实录》。

① 伧父：《民国行政机关之改革》。

令以胡汉民为秘书长，宋教仁为法制院长，黄复生为印铸局长。

军事机关亦隶属于大总统。临时政府陆军、海军两部为军事行政机关，已入政府系列，后来采用责任内阁制，它们属于内阁，其总长均为阁员。参谋部（参谋本部）为军令机关，不入政府系列，直接隶属大总统，在内阁制度下参谋总长不是阁员。南京临时政府时期另一军事机关为大本营，其全称为“中华民国陆海军大元帅大本营”。按其性质应为最高军事统率机关，例由国家元首兼任。但在民国初创时，由于政治上的纷繁复杂，使大本营制度与临时大总统制度发生矛盾，造成后人研究上的困难和某些史书记载的不确。

大元帅产生于孙中山归国以前，大元帅的人选问题第一次公开暴露了革命阵营中新、旧势力的矛盾。经过上海方面和湖北方面的冲突与协商，最终决定黎元洪为大元帅，黄兴为副，大元帅委托副元帅组织临时政府。顾名思义，大元帅应是全部军队的最高统帅，但事实上，南方革命军队的实权在黄兴手中，大元帅始终不是一个军事实职。南京临时政府成立，武汉方面争权失败后，1912 年 1 月 4 日，黎元洪在武汉举行湖北军政府全体会议。会议决定“即建大元帅府实行大元帅职务”，“前此大元帅委托黄副元帅组织临时政府之委任电即从此取消”①。会议的这一决定明显与《临时政府组织大纲》第三条“临时大总统有统率海陆军之权”相抵触。因而在“临时政府公报” 中，从不见有大元帅府的机构及职官，仅“大本营兵站”一单位，见于任命名单。兵站设总监 1 人，由参谋总长黄兴兼；次监 1 人，参谋次长钮永建兼。下设作战局与兵站局，均由参谋部局长兼任。可见大本营兵站实系总统府参谋部，不属黎元洪“大元帅”指挥。3 月 27 日，孙中山下令：“民国统一，战事终息，大本营名目，应即取消。”

以上是南京临时政府机构设置的大体情况。

临时政府 10 总长中，实业张謇、交通汤寿潜为江浙立宪派首领，司法伍廷芳、财政陈锦涛为旧官僚，内务程德全既为旧官吏又与立宪派关系密切，海军黄钟瑛系刚起义的舰长。同盟会仅居陆军、外交、教育、参谋四部，并不占优势，这是在当时政治现实下为稳定时局不得不采取的做法，即孙中山所说“收罗海内名宿”，“不问其党与省也”②。但当时革命势力还不巩固，立宪派“附和”革命的真实目的尚未暴露，这样做，预伏了极大的危险，尤其当同盟会的某些重要人物也对立宪派的真面目认识不清时，这种危险就更严重。这次组阁，是由黄兴具体主持。他的政治倾向由于与立宪派密切往来而“日以右倾”。①还在黄兴督师汉阳时，江浙立宪派张謇、汤寿潜、赵凤昌等即推派庄蕴宽到武汉去见黄兴，拉他来沪组织临时政府。黄兴来沪后，立宪派汤化龙、林长民成了他的文电起草人。黄兴对立宪派日有好感，在筹组临时政府时，除引荐张謇、汤寿潜外，还曾提出由立宪派熊希龄任财政总长。后虽被孙中山拒绝，但对张、汤的引荐终获通过。在黄兴所掌握的陆军部中， “秘书长和秘书由汤化龙与林长民分别担任”②。这反映出同盟会一部分人在武昌起义后，政治倾向上的变化。

① 《湖北省会议纪实》，《辛亥革命始末记》第 121 页。

② 孙中山：《复蔡元培函》，1911 年 1 月 12 日。

① 《胡汉民自传》。

② 李书城：《辛亥前后黄克强先生的革命活动》。

当然，同盟会还不愿意放弃对临时政府的领导，因而提出了“部长取名，次长取实”的原则，即在任用“名宿”为部长“以收缙绅之望”的同时，由同盟会员作次长以掌握各部实权。孙中山直接任命的各部次长名单如下：

陆军次长蒋作宾海军次长汤芗铭外交次长魏宸祖内务次长居正财政次长王鸿猷司法次长吕志伊教育次长景耀月实业次长马君武交通次长于右任

“次长悉为党员”③，只有海军次长汤芗铭，原系清海军副舰长，对他的任用，曾引起一场风波。张继说：“汤芗铭即在欧洲盗总理皮包之人，克强竟不知，亦任为海军次长，更招物议。”④但参与组阁的于右任说汤芗铭在巴黎偷孙中山皮包向清政府驻法国公使邀功“这一件事，总理从未对人讲过，黄先生和我根本不曾知道，内阁名单提交总理时，总理亦无不愉快的表示。及至欧洲留学生把事情揭穿，我们感到非常不安”①。

临时政府的人事安排虽告竣，但机构的运转还障碍重重。立宪派和旧官吏虽加入了政府，却并不想真正合作。交通总长汤寿潜并未就任，不久，临时政府改任他为南洋劝募公债总理②，从此远走南洋。内务总长程德全称“病”住在上海租界。实业总长张謇根本不去南京，却在财政上对临时政府进行种种刁难和攻击。此外，伍廷芳继续从事与北方的议和，并未过问司法部，财政总长陈锦涛也只顾忙于在上海张罗借款，“故各部悉由次长代替。部长负责者，黄、王、蔡耳”③。

南京临时政府是资产阶级革命派掌握领导权，立宪派（上层资产阶级的政治代表）与具有自由倾向的地方官僚参加的三派联合政权。从基本的方面看，它是一个革命政权。但是，由于它处于初创时期，政权的构造还很不完全。例如，代替民意机关的各省代表联合会和随后成立的临时参议院，只是各省都督府所派出的代表组成，并不能直接反映民意。司法机关并未改变受行政控制的状况，一些司法法规则沿用清制，实行行政、司法合一的审判机构。孙中山下令废除“笞杖、枷号及其他不法刑具”，但由于执法者大都为旧官吏，许多地方由县官兼充审判官，每当审案时，便鞭打声、号叫声大作。

临时政府的用人不当使革命预伏政治危机。政府的人事安排由黄兴等具体筹划。黄兴由于在武昌指挥作战失利受到湖北方面的责难，因而在组织临时政府时有意排斥湖北方面的革命党人，于右任曾加以提醒，“惟当时武汉对克强不好，克强亦厌恶武汉数人”，“竟以各部次长予海外归国同志，而在武汉首义者反未顾及”，如湖北共进会领导人、鄂军政府军务部长孙武，特地从武昌赶到上海，“欲谋一陆军次长而不可得”①，于是孙武一怒之下，跑回武昌，联络了失意的湖北革命党人和少数政客成立“民社”，拥黎元洪为首领，从此成为同盟会的政敌之一，种下了民国初年种种政治纠纷的根子。

③ 《胡汉民自传》。

④ 张继 1942 年 6 月 27 日记。

① 《革命先进于右老》，《中国一周》第 156 期。

② 《南京临时政府公报》第 21 号。

③ 《胡汉民自传》。

① 张继：《五十年历史的回顾》。