北洋政府的地方军政制度

辛亥革命后，各地先后独立，分别建立都督府，作为当地统驭军政、民政的指挥机关。各省的都督制内容虽并不完全一致，但基本原则均采自辛亥革命前孙中山所手订的“革命方略”。

中国自晚清时期起，由于各地不断发生民变，而清廷又无力进行统一的进剿，只得授权地方发展武装。于是，各省封建性军事势力逐渐形成，成为地方军阀集团。袁世凯镇压孙中山领导的“二次革命”后，资产阶级革命派担任的都督被旧军阀所代替，军阀割据的形势日益明显，袁世凯对此深怀畏惧。便授意国务总理熊希龄提出缩小省区的计划，企图以此削弱地方军阀， 并利于中央对地方的控制，后因遭到地方军阀的强烈反对而没有实现。于是改变方策，于 1914 年 6 月命令废除各省都督制，实行将军制。其办法是在中央设将军府，直属大总统，将军府设将军若干名，无定额，被授予将军衔的先后共达 454 人次（有的 1 人被数次授予）。由将军府向每省派出将军 1 人， 主持该省军务。将军的办事机构为“将军行署”。将军无任期，便于袁世凯随时调换，防止尾大不调，形成割据之局。袁世凯死后，黎元洪下令，各省将军改称督军。这一改变，只是为了消除袁世凯的痕迹，并无实际意义。将军府这一机构依然存在，将军称号亦继续颁授，直到 1927 年 6 月被张作霖政府撤销。

20 年代初，中国资产阶级提出了“废督裁兵”的口号，企图从此改变“督军专政”的黑暗政治。皖系军阀、浙江督军卢永祥宣告自行“废督”，但又声称仍须负责督理本省的军务善后事宜，于是便改称“督理军务善后事宜”。“卢督军”成了“卢督理”。黎元洪也以“废督裁兵”作为自己的施政口号。从此，江西、安徽、福建、河南等省均变督军为督理；湖南、直隶、陕西等省则称“督办”（全称为“督办军务善后事宜”），1924 年 12 月以后，临时执政段祺瑞任命各省军政长官时统一称为“督办”。督军、督理、督办一字之改丝毫未能改变军阀专政的实质，军人祸国依然如故。

控制一省的军阀实力膨胀后，就要控制两省或更多的省，于是在北洋政府时期的地方军政制度中出现了高于省级的军政职官，最常见的是巡阅使。巡阅使的设立、裁撤、职权、机构等均没有统一的法规，完全因人而设，取决于北洋军阀内部平衡的需要。巡阅使的辖区，有的控制两省，如两广巡阅使、两湖巡阅使、闽浙巡阅使等，有的兼领三省，如直鲁豫、东三省等。有的只有泛泛的地域概念而无具体的省界范围，如长江巡阅使，并不能统辖长江所流经的各省，因为在长江流域已分别设有两湖巡阅使、苏皖赣巡阅使， 不能认为长江巡阅使位居西湖与苏皖赣两巡阅使之上。实际上，那些无具体省区范围的巡阅使，只不过是一个空衔。其实际地位完全决定于他同辖区内小军阀的私人恩怨关系。

护军使的地位比较特殊。护军使的设置通常出于临时需要，其地位有的相当于省督军，直属中央，节制全省陆军，如 1916 年黑龙江、贵州的护军使， 当时在这两省均未设督军。有的只辖省内某一地区，受省督军的调遣。淞沪护军使则不同，它本应属江苏省督军指挥（当时上海属江苏省），但因江苏督军为直系军阀系统，而淞沪护军使则属皖系，因而江苏督军对淞沪护军使事务不能过问。

镇守使，设于省内某些要地，与清代总兵相似，以绥靖地方为职责。镇守使的设置或撤销，均由中央陆军部决定，任命权则在大总统，一般从现任师、旅长中派充（中将或少将）。镇守使军阶的高低根据他驻在地军事地位与经济发展程度而定。