第六节 县与设治局

辛亥革命后，县行政制度由各省自订，极为混乱。1913 年 1 月 8 日《划一现行各县地方行政官厅组织令》颁行后，才趋于统一，规定凡有直辖地方的府、直隶厅，直隶州和与县同级的厅、州等地方，一律改称为县，行政长官一律改称县知事，行政机关一律改称县知事公署，从而简化了地方行政层级。1914 年 5 月 23 日，北洋政府公布《县官制》，规定县知事的主要职权是依法发布县令或县单行章程、任命县所辖各级行政官员、为维持治安得调用本县警备队等地方武力，未设法院的县由县知事兼理司法。

民国初年曾实行所谓地方自治。县的自治机构沿用清末立宪时代的制度称县议事会。县议事会的议员人数各县不等，全县人口在 20 万以下者设县议

员 20 名；每增加人口 2 万增设议员 1 名，最多不得超过 60 名。议长、副议

长由议员选举产生，任期 3 年。县议事会每年 8 月或 9 月举行 1 次，会期 1

个月，必要时可延长 10 天。县议事会的职权为议决本县自治经费、岁出岁入预算决算以及自治经费筹集及处理方法。对公益事项可建议于行政机关核办。对于下级地方之争执予以公断。但当时县知事职权超过县议事会，县知事如对议事会的决议不同意，不但可交议事会复议，还可予以撤销。袁世凯在镇压“二次革命”，解散国会后，又于 1914 年 2 月 3 日下令停办各级自治。各县议事会全被解散。以后袁世凯虽又颁布《地方自治施行条例》，但徒有其名，并无真正的自治。袁死后，北洋政府曾于 1917 年提出恢复地方自治，

并于 1919 年 9 月由“安福国会”通过了《县自治法》，由于连年战乱，各省并未实行。只有宣布脱离北洋政府实行自治的南方各省如广东、湖南、云南等，自行颁布了地方自治的单行法规，一般规定县议员由县选民每 2 年选举

1 次，议员任期 2 年，议员名额湖南省规定每县不得少于 16 人，至多不得超

过 50 人；广东规定大县 40 人，中县 30 人，小县 20 人；云南规定 20—60 人。

南京国民政府成立后，县行政制度与自治制度均有变化。

1928 年 9 月，国民政府公布《县组织法》，1929 年 6 月，国民政府重订

《县组织法》。该两法奠定了国民政府县制的基本内容。国民党“三大”通过的《政治决议案》又规定 1930 年内完成县组织的时期，以 1934 年底为完

成县自治时期。实际上直到 1949 年国民党失去大陆，县自治迄未完成。

在《县组织法》颁布前，南京国民政府已于 1927 年 6 月 9 日下令各县一律改行县长制。在《县组织法》中，规定县长的资格一为由考试取得，包括县长考试、高等行政人员考试及经其他考试而获得考试院覆核及格者；另一为由学力及经历取得者，包括在教育部认可之大学毕业并有专门著作者、曾任荐任官或最高委任官 3 年以上经甄别考试及格者、曾有勋劳或致力于国民

革命 7 年以上而有成绩证明属实者等。县长的考试在考试院未行使考试权前，由国民政府委托各省政府在各省举行。1935 年 9 月颁布《县长考试条例》， 规定县长考试在中央政府派员主持下分省每 3 年举行 1 次，第一试注重学理， 第二试注重本身实际问题及建设方案，以上两试均为笔试，第三试注重应考人之经验及才识，以口试方法进行。对县长的任用有一些限制，例如在所谓“剿匪区”，县长回避本籍，凡籍隶本县者，即使已取得以上县长任职资格， 亦不得在本县任县长。被任命为县长之官员，应先试署 1 年，试署期满考核成绩优良者予以实授，实授以 3 年为一任，3 年期满成绩优良者可以连任或升任等级较高之县。但在实施过程中，国民党上上下下保荐之风盛行，县长

往往因人而任，又因人而免，多数县长不等任满 3 年即已离职。国民政府为

了“政治修明”，在 1933 年 6 月修正公布《县长任用法》，规定县长在任期内不得调任，非依《公务员惩戒法》应予停职或免职者外不得停职或免职。同年 7 月，内政部又咨文各省，凡各省未按《县长任用法》的规定已自行任

命的县长，应一律作为代理县长，限 1 个月内由各省政府检齐其履历证书送考试院铨叙部甄别其资格，领取甄别合格证书，再按《县长任用法》正式任命。

国民政府时期县长的职权较北洋政府时期的县知事为小。如任命权，北洋政府规定县政府科长、科员等行政人员由县知事自行委任，国民政府则规定县政府秘书、科长由县长呈请省民政厅委任，各局局长及公安分局局长由县长呈请省政府核准委任。又如立法权，北洋政府的县知事对于县议事会的决议认为不可行时有权予以撤销，而国民政府的县长对于县参议会的决议无权撤销。

县政府设秘书 1 人。秘书秉承县长办理机要、总核文件、承办职员进退及掌管不属于各科的一切事项，县长因公外出时秘书可以代行其职务。

县政府设有若干局或科。局为县政府的外部行政组织。1928 年国民政府颁布的《县组织法》规定县设公安、财政、建设、教育 4 局，必要时可设卫生局与土地局。局的地位是受省主管厅和所在县县长的双重指挥与监督。科是县政府内部行政组织。1928 年的《县组织法》规定县设 1—2 科，设 1 个

科时称总务科或秘书科，设 2 个科时称第 1 科、第 2 科。科的地位是秉承县长意志办理日常行政。1932 年后，国民政府因水灾、日本侵华、“剿”共战争等原因，地方经费支绌，因而实行减政，下令各县裁局改科。裁局改科以后，县与省各厅的行文均以县政府名义对省政府进行，省各厅与县对口部门

（如省教育厅对县教育科）不再直接指挥监督。裁局改科提高了县长的地位。县行政制度的实行到 1940 年出现了一个阶段性的标志，这便是国民政府

于这一年 9 月公布了《县各级组织纲要》，共 60 条，规定在三年内各省均须按此纲要完成县政建设。国民党当局称纲要的实施为实行“新县制”。其实这份纲要的内容，大部分并不是新东西，只是将南京国民政府十多年来推行县政的诸多法律作了一次大综合，总结了历来经验，抛弃了一些过去实行而实践证明不利于巩固国民党统治的东西，将一些行之有效的统治手段法律化。因而有人说：“我们与其说它是新的创造，毋宁称之为一种集大成的制度”，“称之为‘新县制’似乎是不甚妥切的。”①但国民党的官方文书仍大写特写“新县制”的成就。官方学者李宗黄在《新县制之理论与实际》一书中列举“新县制”实行 3 年（1940—1943）中的成绩，共 11 个方面，包括健全机构、设立学校、推行合作、编查户口、规定地价、整理财政、干部训练、国民兵训练、民意机关、推进卫生、办理警卫。人们无法从这庞杂而无所不包的工作中看到“新县制”在制度上有何“新”内容。

值得注意的是县长地位较前提高了。《县各级组织纲要》规定县长职权主要是两方面，一是“受省政府的指挥，办理委办事项”；二是“受省政府的监督，办理全县自治事项”。这表明县长在主持“全县自治事项”时，省政府不得“指挥”，只能从旁“监督”，省能够指挥的只是“委办事项”。可见，实行“新县制”后，县长职权以办理全县自治事项为主，办理省政府

① 陈之迈：《中国政府》第三册第 96 页。

委办事项为次②。

实行“新县制”后的另一个变化是对机构设置作了较有弹性的规定。在这以前，各省均必须统一按《县组织法》规定设立各级机构。《县各级组织纲要》颁布后，允许各省自己制订县政府的组织规程，报内政部转行政院核定。各省自此纷纷自订县政府组织规程，省与省之间的差别相当大，有的县只设两个科，有的则设八科（民政、财政、教育、建设、军事、社会、地政、粮政）七室（秘书、会计、统计、警佐、合作指导、督导、军法）。行政院对此亦不求划一，因为它允许各省将所辖各县按照面积、人口、经济、文化、交通 5 项标准定为六等，一等县与六等县的机构设置自应有较大差别。

县的民意机关在国民政府成立后即规定为县参议会。1928 年的《县组织法》中规定县参议会以县民选举之参议员组成，但各地并未建立这一机关， 1932、1933、1934 年国民政府一再行文，催各省成立县参议会，应者仍寥寥无几。广东省是成立县参议会最早的一个省，但它恰恰并非依照南京国民政府的指示，而是由反蒋的“非常会议派”所成立的广州国民政府主持进行的。南京国民政府直到抗战发生，迁都重庆，在建立县参议会一事上仍无多大政绩。1941 年 8 月，它只得又一次修订《县参议会组织条例》，规定从 1943

年 5 月起施行，各省又经过一番推搪敷衍，才有若干省份办起了县临时参议会。四川省自行颁制的《各县临时参议会组织规程》规定县临时参议员不是选举产生，而是由县政府从本县县民中或合法职业团体的服务人员中遴选候选人，并征求国民党县党部意见后，提出加倍人数于省政府委员会议决定。县临时参议员的数额依县的大小为 10—20 人不等。县临时参议员任期 1 年，

必要时呈准省政府得延长 1 年，县临时参议会每半年开会 1 次。1943 年 11

月，国民政府行政院会议作出限期成立县参议会的决定，规定在 1944 年内一律成立，如一时不能正式成立，则先成立临时参议会。至此，县参议会（临时）才较普遍建立。

根据《县参议会组织条例》的规定，县参议会为全县人民代表机关。每乡（镇）可选举 1 名参议员。由职业团体选出的参议员不能超过全县参议员

总数的 3/10。参议员任期 2 年，连选得连任。县参议会每 3 个月开会 1 次，

每次 3—7 天，一般公开举行。县参议会有议决权（县自治、预算、单行规章、县税、县公债、县有财产的经营及处分、县长交议事项等），建议权（县政兴革事项），听取施政报告及向县政府询问权等。县议会的议决事项交县政府有关部门执行。县参议会与县政府的争执由省政府核办。省政府如认为县参议会的决议“违反三民主义或国策”，可咨文内政部转呈行政院核准，将县参议会解散重选。上述规定，突出表现了在国民党统治下政府统驭议会的情况。作为“人民代表机关”的县参议会，既无高于行政的权威性，又缺乏维护自身存在的合法保障。

在地方行政制度中有一个与县同级的特殊行政组织，名为“设治局”， 它设立在边远省份或多民族聚居区，由于政治经济落后，不能设立县治，又需要有相当机关加以治理，以往各省已在这一类地区设立了与县治相等的特殊组织，如新疆、贵州的“分县”，云南的“临时行政委员”，广东的“化徭局”、“化黎局”等等，名目极多。国民党政府为统一行政，于 1931 年 6 月颁布了《设治局组织条例》，规定在上述情况下一律设立“设治局”。1944

② 李锡年：《县长与新县制》，《中央周刊》第 3 卷第 8 期。

年全国共有 60 设治局①。计：河北 2，云南 15，吉林 1，黑龙江 10，新疆 11， 宁夏 2，甘肃 2，热河 2，察哈尔 3，绥远 2，西库 2，陕西 1，青海 3，四川4。

设治局虽与县同级，其机构较县政府简单，《设治局组织条例》规定设局长一人，置佐理员并酌用雇员。设治局不设自治机关，因为设治局仅是过渡组织，在经济文化得到一定开发后，可改设县治。

① 沈乘龙：《中国现行政治制度》，第 97 页。