司法制度

北洋政府标榜三权分立，声称司法独立。其司法制度有两个特点，一是普通审判机关采用四级三审制，二是行政诉讼独立于普通法院之外。现分述如下。

依照《中华民国暂行法院编制法》，当时的民事与刑事审判机关分为四级，采“三审制”：

初级审判厅，为普通民事刑事案件的第一审机关。

地方审判厅，为普通民事刑事案件的第二审机关，和特别案件的第一审机关。

高等审判厅，为普通民事刑事案件的第三审（终审）机关和特别案件的第二审机关。

大理院，为法令属于大理院特别权限的案件之初审亦即终审机关，亦为不服高等审判厅判决的案件之第三审（终审）机关。

上述诸层级的法院中，有的实际上并未完全成立。北洋政府因财力拮据，下令撤销初级审判厅，在地方审判厅中设置简易庭，办理初级审判厅的事务。然而，就连地方审判厅也只在大中城市正式设立，其他许多应设之处均未设立。于是北洋政府又下令，在未设地方审判厅的地方，改设“兼理司法法院”，这种法院由地方行政首脑（如县知事）兼理司法业务，以承审员辅助之。其结果，封建时代县太爷审案、行政与司法不分的陋习，依然故我。

西方的司法独立制度在民国初年曾经相当地影响过中国司法界。起初，北洋军阀还无暇顾及插手司法领域，故审判机关敢于独立审判，如宋教仁被刺案发生后，审判厅不顾北洋军阀阻挠，认真调查取证，获得了凶手受国务

总理兼内务总长赵秉钧指使的证据，上海审判厅便依照法律，向赵秉钧发出传票，传他到沪备法院传讯。赵虽气得要死，也不能加法官以罪，最终在舆论压力下被迫辞职。袁世凯这才意识到操纵司法机关的必要，“始知欲锄异己，法界必当为我所用，于是以大理院为下手处所，自院长以下，皆饵以好爵，加以殊遇”①。

检察制度与审判制度相应建立，在四级审判机关中设四级检察机关即初级检察厅、地方检察厅、高等检察厅及总检察厅。检察官员的职权是依法实行搜查取证，提起公诉，并监察判决之执行。各级检察厅虽配置于各级审判机关，但独立行使职权。

在北洋军阀控制下，检察机构亦成了当局压迫人民的工具。曾在北洋政府中任总长要职的罗文干就曾承认：“凡行政长官所不喜之人，旦夕得而羁押之，检察官不敢不服从也；凡行政长官所袒护之人，不得逮捕之，检察官又不敢不服从也。”②

行政诉讼是指官府侵害人民权益的案件，人民有权向专设的行政法院提起诉讼。在世界各国司法制度中，有英美制与欧洲大陆制之分。欧洲大陆制的特点是行政诉讼单独设立行政法院，其理由是行政性案件的审理除了需要法律知识外，还须具有行政经验，而普通法院的法官只是法律专家，不是行政专家。行政法院的法官则除了法律专家外，还兼聘行政专家。英美制与欧洲大陆制相反，行政诉讼同样归于普通法院，其理由是认为设立行政法院后，审理过程易受行政官员操纵，不能独立审判。北洋政府时期，在 1923 年以前，

采欧洲大陆制，在首都设立平政院，为行政诉讼机关。1914 年 3 月 31 日公布《平政院编制法》，7 月 20 日公布《纠弹法》、《行政诉讼法》与《诉愿法》，此项行政诉讼制度遂正式建立。平政院的职权，一为“纠弹”，凡政府官员有违宪违法、行贿受贿、营私舞弊、溺职殃民等行为者，由平政院所属肃政厅提出纠弹；二为行政诉讼，凡各级官署作出了违法的处分，损害人民权利，经人民提出陈述者，由行政法院以评事 5 人组成行政法庭裁决。

北洋军阀行政诉讼制度有两大弊端。一是行政法院为一级一审制，除中央平政院外，地方并无行政诉讼机关，平政院一旦作出裁决，即为终审，缺乏制约机关；二是平政院易受行政控制，难以确保其独立性质，因为按《平政院编制法》的规定，该院隶属大总统，平政院的评事由平政院长、政府各部总长、大理院院长等人向大总统秘密推荐，由大总统选择任命，平政院所作出的裁决，必须呈请大总统批令有关官署执行，不同于普通法院的一经审判终结即自动生效。

1923 年 10 月“贿选国会”所制订的《中华民国宪法》改变了上述制度，

取消平政院，改采英美制。该法第 99 条规定：“法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切诉讼。”其用意似在避免上述弊端，但北洋政权的本质决定了它的司法制度只能为军阀政治服务，行政诉讼归于普通法院，并不能改变反动政府机构压迫人民的事实。