第八节 区、乡（镇）制

县以下各级机构，一般均称“地方自治团体”，不属政府系列。但在某些时期又有不同规定。

民国初年，县以下只设一级组织，其名称沿用清末《地方自治章程》的规定，凡府、厅、州、县治所在的城厢地区，称城；人口聚居满 5 万以上的

村庄、屯集称镇；人口不满 5 万的村庄、屯集称乡。城、镇、乡均隶属县， 受县知事的检查与监督。城、镇、乡的机构有：

议事会，为城、镇、乡的议决机关，由选民选举的议员组成，议员定额城、镇为 20 人，人口超过 5 万者每满 5000 人增议员 1 人，但最多不得超过

60 人。乡议事会议员定额最少 6 人，最多不得超过 18 人。

董事会，为城、镇、乡自治组织的执行机关。乡设乡董、乡佐各 1 人， 由乡议事会选举，呈县知事任用，为乡自治组织的执行机关。

上述制度由于袁世凯于 1914 年下令停办地方自治而结束。此后，作为官治的城、乡、镇等组织事实上依然存在。有些省则自行规定了基层制度，如山西的区、村两级制，县以下设区，置区公所，为县政府的辅助机关。这一制度实为后来全国在县以下设区的开始。区以下设村，村为自治单位，设村民会议、村公所、息讼会和监察委员会，分掌议会、行政、司法、监察事宜。又如云南的“市村制”，浙江与湖南的“市乡”制，其办法与民国初年的“城镇乡制”基本相同，只是将民国初年的“城”与“镇”，合称为“市”而已。

南京国民政府成立后，关于县以下各级机构设置的规定常朝令夕改。1928 年 9 月的《县组织法》规定县以下机构为区——村、里——闾——邻共分四

级。1929 年 6 月公布《重订县组织法》，改村为乡，改里为镇。1930 年 7 月又修正《县组织法》。1934 年春，国民党“中政会”又通过了《改进地方自治原则》，规定“县地方制度采用两级制，即县为一级，乡（镇、村）为一级，区在情况特殊的地方也可以设置，但是例外的情形”。这项规定把以往的县——区——乡（镇）——闾——邻的五级制度改为县——乡（镇、村） 的两级制。但内政部随后发出的《改进地方自治原则要点之解释》却在对“中政会”所制订的原则进行“解释”时，宣布各级自治组织如与《原则》规定不符而“不急须改革者，可以暂不改革”，“以免多所纷更”。法规如此纷乱，“自治”自然无从谈起。国民党中央原来规定训政为期 6 年，1935 年为它完成之期①，在这 6 年中，应该完成地方自治，但直到规定应完成的这一年的春天，连自治法规都还没有确立，训政的三个阶段（自治扶植阶段、自治开始阶段、自治完成阶段）中的第一阶段也仅只开始，整个训政时期自必遥遥无期了。

1935 年冬天举行的国民党“五大”不得不承认 12 年来地方自治的失败， “因循敷衍，奉行故事，徒有自治之名而无自治之实”，地方自治变成了“土劣自治”。1939 年 9 月颁布的《县各级组织纲要》中关于县以下机构作了新的规定：

区——“县之面积过大有特殊情形者得分区设署”，“区之划分以 15

乡（镇）至 30 乡（镇）为原则”②。区的地位不再是政权的一个层级，而是

① 国民党三届二中全会决议，1929 年 6 月。

② 《县各级组织纲要》。

“县政府之辅助机关，代表县政府督导各乡办理各项行政及自治事务”。设区的地方应是“适中或交通便利之点”。四川省在抗战中期一个区的机构设置及员额如下：③

①区署

干部：区长 1，指导员 3（分掌民政、财政、教育、建设等）

②区警察所

干部：所长 1

其他行政人员：所员 1

③区卫生所

干部：主任 1

其他行政人员：卫生员 2

④区职业训练班干部：主任 1

其他行政人员：教职员 5

以上一个区的行政员额共为 15 人。

乡（镇）——在“新县制”下，乡（镇）是县以下唯一层级的政权机构。乡以上的区仅是县政府的辅助机关已如上述，乡以下的保甲是“乡（镇）内之编制”，表明保与甲都不成为一个行政层级，从而确立了县——乡两级制的行政格局，符合于孙中山《建国大纲》的精神。乡与镇同级，按行政院解释，人口散居的地方称乡，人口密集地方称镇。乡（镇）的设立标准，依照1941 年 8 月公布的《乡（镇）组织暂行条例》规定，每乡（镇）以 10 保为

原则，不得少于 6 保，多于 15 保。乡设乡务会议，以标榜合议制。乡的政权

机构名称是乡公所，下设民政、警卫、经济、文化 4 股以及国民兵队，各股主任和国民兵队队长均由正、副乡（镇）长及其他行政人员兼充。而乡（镇） 长 1 人兼任中心学校校长与国民兵队队长，实行所谓政治、教育、军事“三位一体”。

乡（镇）既然确定为基层政权，自应设立民意机关，其名称为乡（镇） 民代表会，由每保选举代表两名组成。国民政府对于什么样的乡（镇）才有资格设立乡（镇）民代表会有一个规定，即必须在全县范围内均完成了下述自治事项：一、健全机构（县政府、乡（镇）公所、保办公处依照《县各级组织纲要》的规定，调整充实完成，现任县各级干部人员全部经过训练）； 二、编查户口；三、整理财政；四、规定地价；五、设立学校（每 3 保有一

国民学校；每乡（镇）有一中心学校）；六、推行合作（每 3 保有一合作分社，每两乡有一合作社，县有合作联社）；七、办理警卫；八、四权训练； 九、推进卫生（每 3 保有一卫生员，每两乡（镇）有一卫生所，县政府所在地设有卫生院）；十、实行造产（乡镇造产事业至少有三种以上，每乡镇造产年收益达一万元以上）；十一、开辟交通；十二、实施救恤。只有完全达到了以上十二项标准，省政府派员调查确实，报请内政部核准，才能设立乡

（镇）民代表会①。如此高的标准，绝大多数县均不可能达到，而事实上却又据报有许多地方已经成立了乡（镇）民代表会，这正应了国民党中央在一份决议中的一句话：“只注重书面应付，而忽略实际工作”，“能成为一完全

③ 李宗黄：《新县制之理论与实际》。

① 《新县制推进案》，1941 年 12 月第三次全国内政会议通过。

自治之县者，犹杳不可得”。②

② 《切实推行地方自治以完成训政案》，《县政资料汇编》第 172 页。