第三节 训政法规的制订1.《训政纲领》中的权力分配

进入训政并着手建立五院制政府之后，国民党制定了一系列有关训政的规约。主要是确立国民党在全国政治生活中的领导地位，强令政府和全国人民奉行。这些规约主要有《训政纲领》、《确定训政时期党政府人民行使政权治权之分际及方略案》和《治权行使之规律案》等。

《训政纲领》系由国民党中央常务委员会议于 1928 年 10 月 3 日通过（后为国民党“三大”追认）。同时通过的《国民政府组织法》即以此为依据。

《训政纲领》宣称总的宗旨是“训练国民使用政权”，以便在宪政开始以后实现“全民政治”。纲领全文共六条，归结起来有三个要点：1，关于“政权”， 训政时期不成立全国国民大会，其职权由国民党全国代表大会代行，在国民党全国代表大会闭幕期间，将政权付托国民党中央执行委员会。2，关于“治权”，训政时期的五项“治权”（行政、立法、司法、考试、监察）“付托给国民政府总揽而执行之”。3，关于“政权”与“治权”关系，即国民党如何驾驭国民政府（“以党驭政”）？规定“指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之”。

《训政纲领》打的是孙中山“以党治国”的旗号，但其内容恰恰是违反孙中山关于党治的理论的。孙中山认为中国国民在政治知识与经验上均极幼稚，需要国民党来训练他们学会使用选举、罢免、创制、复决四项政权。以前的推翻清室，建立民国是以党建国，现在的训练国民学会使用四权是“以党治国”。前文已述及孙中山把人民群众看作“后知后觉者”，“不能知， 只能行，”这是孙中山的阶级局限性。但他确实看到了中国人民民主意识的幼稚。如果认为在中国马上就可以实行现代民主，则鲁迅在《阿 Q 正传》、

《药》等名篇中“哀其不争”的愤世心理便成无的放矢了。但孙中山与《训政纲领》的制订者有一个重大区别，孙中山强调：“以党治国是以国民党的党义治国”，使全国人民都了解三民主义，实行三民主义。而《训政纲领》却是压制人民，抛开人民，不让人民有参政的机会，完全由国民党员来代替非国民党的人民参与政权。人民没有选举、罢免、创制、复决四项权利，不是“训练人民学会行使政权”，却是由国民党“代表”人民去行使。

国民党中央政治会议（“中政会”）的权力，在《训政纲领》中得到进一步提高与强化，它不只是制定政治方针的机关，而成为“领导重大国务施行”的机关。此两者是有区别的。本来，孙中山在建立中央政治委员会时， 这一机构的职责是在政治、党务、外交等方面提出供孙中山作抉择的意见。孙中山去世后，在 1925 年 6 月 14 日的那一次著名会议上，中央政治委员会的职权被规定为“决定政治之方针，以政府名义执行之”。而在《训政纲领》中改成了“重大国务”。“政治方针”与“重大国务”在份量上有很大不同， 前者是指导原则，后者是实务。后来，南京国民政府以《训政纲领》为依据， 对“中政会”的职权又作了多次修正，其职权不断扩大，即对政府权力的包揽续有增加。例如，1928 年 10 月 25 日制定的中政会组织条例第 5 条是：“政治会议讨论及决议之事项以下列者为限：（甲）建国纲领，（乙）立法原则，

（丙）施政方针，（丁）军事大计，（戊）国民政府委员，各院院长副院长及委员，各部部长，各委员会委员长，各省政府委员主席及厅长，各特别市

市长，驻外大使，公使，及特任、特派官吏之人选”。上项官吏即通常所说的“政务官”。对政务官的任免，超出了《训政纲领》的规定范围。因为对某一省政府厅长或驻某一国公使的任命决不能说便是对“重大国务”的“指导监督”。1931 年 6 月 14 日修订的中政会组织条例，关于其职权又增添“财

政计划”一项。1935 年 12 月 12 日的修订增添了“中央执行委员会交议事项”， 将军事大计改为军政大计，且删去了“以下列者为限”一句中的“为限”二字，意味着中政会的职权实际上更为广泛。上面还只是条文上的东西。至于在实行中，它的实权早已无限扩充，例如它不限于决定“立法原则”，有需要时它直接拟好法律条文交立法院完成立法手续。这样的训政制度距离孙中山“党治”思想之远已十分明显。

继《训政纲领》之后，国民党“三大”通过了《确定训政时期党政府人民行使政权治权之分际及方略案》。这一决议的题目，文字长而拗口，实际上只是表明一个简单的意思，即规定国民党、国民政府、人民在行使政权和治权过程中的权力分界线，不允许互相超越。而只要列出这一决议的具体条文，便马上可以发现，这些分界线一划，在人民这一方是一无所有，所有权力都集中在国民党的手中。

“权力分际案”的要点可归纳为以下四点。一、国民党中央执行委员会： 宣传训政方针，开导人民接受四权使用的训练，“国民党最高权力机关”有权“于人民之集会、结社、言论、出版等自由权，在法律范围内加以限制”。二、中政会：决定县自治的一切原则及训政的根本政策与大计并对中执委会负责；三、国民政府：实行县自治，执行有关训政的根本政策与方案，对中政会负责；四、人民：只有“服从拥护中国国民党，誓行三民主义，接受四权之训练，努力地方自治之完成，始得享受中华民国国民之权利”。国民党有权，国民政府有责，人民既无权亦无责，只有被强迫“服从拥护国民党” 的义务，这便是国民党“三大”通过的这一个长而拗口的决议案的实际内容。