2.行政院的组织机构

行政院设院长副院长各一人，由国民党中央执行委员会选任（有时直接选任，有时则由国民政府主席提名，请国民党中央执行委员会选任，在实际操作上，还经过“中政会”的议决）。

行政院下设部、委员会、署等机构，分掌各种行政事务，这三种机构虽常列作同一层次，但行使职权的范围与方法则有所不同。

“部”是国民政府日常行政的主管机关，行政院设若干个部掌理行政之职权。据国民政府公布的组织法，各部对地方最高行政长官执行本部主管事务有指示与监督之权，并得依据法律发布“部令”。每部设部长 1 人，政务

次长与常务次长各 1 人。南京国民政府行政院在不同的时期中所设部的数目

不一，在 1928 年 10 月建立五院制政府至 1937 年 7 月抗日战争发生的 9 年中，设有内政、外交、军政、海军、财政、实业、农矿、工商、教育、交通、铁道、卫生、司法行政等 13 个部。在抗战期间根据战时的特殊情况，撤并了实业、农矿、工商、铁道等经济建设机关，新设了兵役、粮食等直接为战争服务的机关。抗战胜利后是行政院机构最庞大的时期，设有内政、外交、国防、财政、经济、教育、交通、农林、社会、粮食、水利、司法行政、地政、卫生等 14 个部。

“委”亦是直隶于行政院的行政主管机关，国民政府组织法规定“关于

特定之行政事宜，得设委员会掌理之”，可见“委”与“部”的区别之一是： “部”掌理日常行政，“委”掌理特定行政。由于“委”是出于掌理特定行政的需要设立，因之它便不象“部”具有较大稳定性，当某种特定行政的需要消失时，它便随之被撤消。国民政府行政院在 20 年间先后共建立过三四十个“委”，其中除个别（如蒙藏委员会、华侨委员会）长时间存在以外，绝大部分委员会只存在于一个特定需要的短时期中。从五院制政府成立至抗日战争爆发的 9 年间，行政院设有蒙藏、侨务、赈灾、经济、建设、财政、华北战区经济、淞沪战区善后筹备、伦敦购料、中英庚款、中意庚款、中比庚款等 12 个委员会。抗日战争期间设有蒙藏、侨务、赈务、全国水利、中央图书杂志审查、重庆陪都建设计划、县政计划、伦敦购料、战时公债劝募、水陆运输等 10 个委员会。抗日战争胜利后，设有蒙藏、侨务、绥靖区政务、全

国经济、赔偿、物资供应、善后事业保管等 7 个委员会。“委”与“部”的另一不同处是“部”就其主管事务对地方最高行政长官进行指导与监督，“委”无此种职责，但可以就自己的主管事务对其他“部”和地方行政当局进行协调。“委”的机构形式是设立委员长和副委员长各 1 人和委员若干人，定期召集委员会议，会议内容如与各“院”、“部”、“委”有关，上述单位均得派员列席。“部”与“委”的最后一个区别是“部”一般在地方政府中有下伸机构或与其主管事务相对应的机构彼此发生纵的关系（如内政部之与省民政厅，财政部之与省财政厅），“委”则一般无此类纵的关系部门。

“署”在国民政府行政机构中有较大随意性，它有时与“部”、“委” 同级，直隶于行政院，署长与部长、委员长一样亦为特任官，有时则隶属于“部”，仅与“司”同级。如主管全国卫生行政的机关在 1928 年 4 月是卫生

司，隶属于内政部，同年 10 月升为卫生部，隶行政院，1931 年 4 月降为卫生署，隶内政部，1935 年 6 月卫生署又直隶行政院，成为“部”级机构，1947 年改为卫生部。主管全国土地行政的机关亦经历了地政司—地政署—地政部的演变过程。“署”的地位的升降主要决定于这一项行政事务在当时环境下的繁要程度。“署”不能发布命令，即使在它与“部”、“委”同级时亦如此。

下面分述行政院所属主要机构的组织建置情况及各自职权：

内政部管理全国内务行政。在行政院所辖各部序列中，内务部位列第一。其职权范围较广。民政方面，包括地方行政、地方区划、户籍、民意机构选举、地方自治、赈济、国籍等；警政方面包括警察制度、警察官吏任免、警察机构管理、征兵、地方自卫、出版物登记及著作权等等；地政方面包括地政机构及人员、土地登记及测量、土地使用、土地税率、地价、土地征收、都市建筑、移民实边等；礼俗方面包括礼制与乐典、改良风俗、名胜古迹文物管理、宗教事务等。

外交部管理国际交涉及关于在外侨民、居留外人、中外商业一切事务。设国际司掌管通商交涉、国际公约、领事官职务及管辖区域、国籍交涉、外国人之出入境管理、国际赛事等；亚洲司掌理亚洲及苏联之外交；欧美司负责欧、美、澳、非各国之外交；情报司掌情报搜集、宣传外交策略、撰译中外新闻稿件及接洽新闻记者等。1935 年 5 月，行政院向国内某些外交上的微妙地区派驻外交特派员，归外交部领导，先后派出驻冀察特派员（北平）、驻粤桂特派员（广州）、驻川康特派员（重庆）、驻云南特派员（昆明），并设立特派员办事处。

财政部掌理全国财政事务。设关务署负责关税税则、关税政策、关务法规、进出口减免税审核、关卡设置等；税务署掌全国各种货物税与印花税之管理、税率研究及审订、税务行政监督、税务法规拟订等；盐政司掌盐务计划、制盐许可、产盐调节、盐税税率与收支、税警编制审核、其他盐政；赋税司掌理不属于以上关务、税务、盐务机关主管的其它国税的研究、国有财产的管理、地方赋税制度的改进、地方财政收支的监督等；公债司掌中央公债之募集与偿还、公债法规之拟订与解释、政府股票在市场买卖之监督、地方公债的审核监督与调查等；国库司掌理国库事务，以及国有财产收支的考核等；钱币司负责发行纸币的审核监督、币制的规划整理、银行业储蓄业信托业保险业交易所等的监督及取缔、国内外金融的调节等。

实业部系 1931 年 1 月由工商部、农矿部合并而成，管理全国工业、农业、商业、林业、矿业、渔业、牧业等项实业的行政事务，并设立相应各司。工业司掌理国营工业的筹设管理、民营工业的奖励保护监督改良推广、工业专利、工厂及工业技师登记考核、度量衡之制造检定等。商业司掌理国营商业的设计管理、民营商业的奖励保护监督改良、商品检验、商品登记、交易所保险公司及特种营业之登记监督、关于国际汇兑国际贸易及商埠商港之经营等。渔牧司掌渔牧保护监督、畜产水产改良、兽疫调查及防除、渔税之拟定等。矿业司掌理国营矿业之筹设管理、矿业登记保护监督、矿权之特许撤销、矿业税之拟定征收、地质调查、矿务警察等。劳工司掌理劳工团体之监督、劳工生活、工矿卫生设备、工人失业及伤害之救济、劳动保险之促进、工人与雇主纠纷之调解、国际劳工等。合作司掌理合作社监督、合作事业计划指导监督、合作人才与资金等。此外，实业部为明瞭国际贸易状况，得设商务官于本国驻外使馆或其他重要商埠。商务官分商务参事、商务秘书、商务专员三种，承实业部长之命兼受驻在地的中国大使指挥监督。

教育部管理全国学术及教育行政事务。设高教司掌理大学教育、专门教育、国外留学事项、学位授予、各种学术机构的指导等；普通教育司分管中等教育、小学教育、幼稚教育、师范教育、职业教育、地方教育机关的设置等；社会教育司负责民众教育、低能及伤残者的教育、美化教育、公共体育、图书与文献保存等；蒙藏教育司掌理蒙藏地方教育之调查与教育事业之兴办等。此外，还设立有大学委员会与华侨教育设计委员会。

交通部管理经营全国电政、邮政、船政，并监督民营交通。设电政司管理全国电报电话，监督民营电气交通事业；邮政司管理经营国营邮政航空、监督民营航空承运邮件、监督考核全国邮政、监督邮政储蓄及汇兑；航政司管理航路及航行标识、管理经营国营航业、监督民营航业、计划筑港及疏通航路、船舶的发照登记。

铁道部规划、建设、管理全国国有铁道、国道，及监督省有、民有铁道。设业务司掌理铁道营业之监督管理及发展改良、铁道运输之整理及机车车辆调度、铁道运价之规定、铁道警卫之编练指挥、国际铁道事项、国道事项。

军政部的隶属系统与上述各部不同，它既是行政院的下属单位，在恢复设立国民政府军事委员会的时期中，军政部又兼受军事委员会的领导。按照1928 年 11 月 21 日公布的军政部组织法，军政部设陆军署、海军署、航空署、军需署、兵工署、审查处等机构。1929 年 4 月，海军署改为海军部，直属行政院。1933 年 11 月，航空署改隶军事委员会，军政部便成为专管陆军行政的机关，掌理军衡、军务、军械、交通、军医、军法、军需、营房、兵工等

事项。

司法行政部管理全国司法行政事务，其隶属关系迭经变化。1928 年 10 月属于司法院，1931 年 12 月的国民政府组织法中改隶行政院，1934 年 9 月修改国民政府组织法仍隶归司法院，1942 年 12 月国民党五届十中决议再次隶属行政院。

这种反反复复的改变，反映了国民党内对于行政权及司法权的不同解释。认为司法即审判的，便主张司法行政这一不属于审判的机构应从司法院脱离，因为司法行政既是行政，便要受到来自其他部门的牵制，便影响了司法院的独立性。另一种意见认为司法权首先应完整，不完整的司法权无法独立。司法行政既是关于司法的，自应属于司法院。这种争论直到抗战后期才渐趋统一，从 1942 年 12 月起直到国民党成立“行宪”政府，司法行政部一

直属于行政院，促成这一结果的外部原因是 1942 年 10 月英美宣布放弃在华领事裁判特权，以后其他西方国家亦陆续作同样宣布，这一形势迫使国民党政府整饬司法行政，以树立现代国家形象，于是确定将司法行政作为国家行政中的一个重要部门，永久隶于行政院。司法部的内部组织为：设民事司掌理民事诉讼审判之行政事项、公证事项、非诉讼事件；刑事司掌理刑事诉讼审判及检察的行政事项，关于特赦、减刑、复权、执行刑罚及缓刑事项，关于国际引渡罪犯事项；监狱司掌理监狱设置管理及废止、犯罪人的感化假释及出狱人保护、犯罪人异同识别；总务司除掌理印信、收发等一般总务外，还负责有关律师事项及关于稽核罚金、赃物与没收等事项。

除各部外，行政院还设立各委员会。

蒙藏委员会掌理关于蒙古、西藏的行政事项及关于蒙古、西藏的各种兴革事项。设立蒙事处分掌关于蒙古事务，藏事处分掌关于西藏事务。设立北平办事处，并规定必要时经国民政府核准，可在蒙、藏或其他地方设办事处。

侨务委员会掌理本国侨民的移殖保育等事务。侨务委员会所掌事项以不与各部、会及驻外使馆职权相抵触者为限。在其主管范围内，对驻外领事得指挥之。