“新约法”下的总统制

袁世凯抛弃《临时约法》，是认为约法对总统处处设缚，不能施展野心。约法会议通过的两个法律解除了他的烦恼，一是《中华民国约法》（新约法），另一个是《修正大总统选举法》。

“新约法”将“临时约法”的责任内阁制改为总统制，大总统不再只是象征性的国家元首，而成为直接领导政府、决定政策的实际行政首脑。这一些在前文中已有介绍。但袁世凯对此并不满足，《修正大总统选举法》表露了他是国家权力的巨饕者。

经过袁世凯修正的大总统选举法，废除了由国会两院议员会合举行大总统选举会的规定，另行制订了一套极具封建性的和烦琐的办法。

第一，大总统候选人，由现任大总统提名 3 人。被推荐者的姓名，由大总统亲书于“嘉禾金简”，“钤盖国玺”，“密藏金匮”，“于大总统府特设尊藏金匮石室尊藏之”。金匮的钥匙由大总统掌握，石室的 3 把钥匙由大

总统、参政院院长、国务卿 3 人分掌，非奉大总统之命不得开启。此外，在实施投票选举时，既可投“嘉禾金简”中之三人，亦可投现任大总统本人。这使得大总统的继承人将永远在封建宗法关系内部产生，成为世袭制的一种变种。

第二，大总统选举会的出席者规定为 100 人，其中 50 人由参政院的参政

互选，另 50 人由立法院议员互选。当时的参政院参政总人数为 70 名，立法

院议员共 275 名（按法律规定数，该院实际并未成立）。有资格出席大总统选举会的仅为两院成员总人数 345 名的 28.9％，而原先公布的选举法则凡两院议员均有资格出席选举。

第三，大总统任期，原规定 5 年，连选得连任 1 次。修正后的大总统选

举法规定大总统任期 10 年，得连任，这种连任可不必举行选举形式，只须参政院 2/3 以上参政同意连任，大总统就可连任下去。而且由于没有对连任次数加以限制，实际上可终身为大总统。在君主制度下，君主是终身并世袭的。

《修正大总统选举法》的上述规定已为大总统职位的终身制提供了法理根据。

与大总统上述规定相适应，内阁已不复存在，国务院和国务总理被撤销，改设政事堂。1914 年 5 月 3 日公布的《大总统府政事堂组织令》规定，政事堂设国务卿一人，其职责是“承大总统之命，监督政事堂事务”，他除了还被授予在大总统发布的命令上作形式上的副署这一职权以外，已完全丧失国务卿的身分，只不过是大总统办事机构的幕僚长而已。

1915 年 12 月，袁世凯又实行由总统制向帝制的过渡。次年 3 月，在全国护国运动和护国战争的打击下，被迫撤销帝制案，仍称大总统。在这一过程中，行政机构亦作了多次变更。

第一次是 12 月 16 日下令《修正大总统府政事堂组织令第四条第五条》。

第四条原为政事堂设国务卿 1 人，“赞襄大总统政务”，现在文后加“负其责任”4 字，这不表明政事堂成为责任内阁，而应和第五条的修正统一起来看。第五条原为“大总统发布之命令，国务卿副署之”，现改为“大总统发布之命令，由政事堂奉行，政事堂钤印，国务卿副署。”从此大总统发布的命令，不再用大总统印玺，只有政事堂的印，其格式类同于清帝的诏令，表明其政府向帝制过渡。

第二次是实行帝制。袁世凯于 12 月 31 日正式下令改民国 5 年为洪宪元年。在这前后，他下达了一系列复辟帝制的命令。如改总统府为新华宫，册封皇后嫔妃，立皇储，选女官，改中华民国为中华帝国，封公、侯、伯、子、男等爵位共 128 人，并特意册封黎元洪为武义亲王（黎拒绝接受，表示“愿为编氓，终此余岁”）。从此，北洋派给袁世凯的“呈”改为“奏”，抬头均称“大皇帝陛下”，袁世凯总统府的公文收发处改称“奏事处”。

第三次是 1916 年 4 月 21 日发出《政府组织令》。由于全国反袁斗争如火如荼，原来支持他称帝的日本政府亦态度突变，压迫他取消帝制。袁世凯被迫于 3 月 22 日下令“着将上年 12 月 11 日承认帝位之案即行撤销”，“所有筹备事宜，立即停止。”次日又宣告废止洪宪年号，仍以本年为中华民国5 年，结束了 83 天皇帝梦。在这种情况下，政府机构亦不得不再作变更，乃

有 4 月 21 日《政府组织令》的发表，全文共 7 条。国务卿及各部总长仍恢复国务员身份，国务卿职权和身分由大总统幕僚长升格为“总理国务”，充当“国务会议议长”，并“得依其职权或特别委任发布政府令”，实际上已相当于原先的国务总理，政事堂亦由原来的事务机关升格为“国务总汇之所”，实与国务院相同，只是没有恢复国务总理和国务院的名称。袁世凯声称这一改变是“树责任内阁之先声”。

第四次是恢复国务院。护国运动的发展，使袁世凯呈众叛亲离之势。5 月 4 日，南方成立“中华民国军务院”。以中央政府名义直接与北京对抗。袁世凯被逼无奈，在当天发布《修正政府组织令第五条第六条》，宣布撤销政事堂名称，仍称国务院，并将“发政府令”之权由国务卿扩大到所有国务员。至此，虽然国务总理名称尚未启用，但临时约法所规定的内阁制度已部分恢复，国务卿职权大抵与原先国务总理相同，以总统制为特征的“新约法”，其主要条文实际上已失去效力。