南京国民政府时期的市制

南京国民政府成立后，于 1928 年 7 月公布了《特别市组织法》与《市组

织法》，分别规定特别市与普通市的组织形式。该两法仅施行了 2 年，即于

1930 年 5 月被新的《市组织法》所代替。后者在民国时期施行较久，影响较深。

《市组织法》将市分为行政院辖市与省辖市两种。院辖市的条件是：一、首都；二、人口在百万以上者；三、在政治上经济上有特殊情形者。但虽符

合上述一、二两条件，而为省政府所在地者，应为省辖市。根据这一规定， 确定南京、上海、天津、青岛、汉口为院辖市。1933 年，国民党“中政会” 议决以陕西长安为陪都，改名西京，为院辖市。而北平、广州等城市人口虽符合院辖市条件，但当时为省会所在地，故根据设市条件的第三项规定，为省辖市。（以后，河北省会迁址，北平恢复为院辖市）。抗战爆发后，重庆成为陪都，升格为院辖市。

《市组织法》还规定凡人民聚居地方有下述情形之一者，设省辖市：一、人口在 30 万以上者；二、人口在 20 万以上，其所收营业税牌照费土地税每年合计占该地总收入 1/2 以上者。省辖市地位与县相同。省辖市虽为数不少， 但仍有不少经济文化比较发达的城市因不符以上要求而被宣布废市改县，如苏州、无锡、烟台、郑州、福州、芜湖、南宁等。有论者认为国民党当局关于设市的条件过高。考其原因，概出于财政因素，“设市后行政经费增加甚剧，负债累累，省政府不愿补助，遂主张裁撤”①。

上述设市情形后来有所变化，到 1947 年，院辖市增为 9 个：南京、上海、北平、天津、青岛、西京、重庆、哈尔滨、大连。

市的行政机构为市政府，设市长 1 人，下设各局、科分掌民政、财政、教育、建设、警察、卫生等项事务，并设秘书长为市长的幕僚长。市政府设市政会议。市政会议的存在并不表示市政采取合议制，它每月开会 1 次仅用来议决提出于市参议会的议案、市政府所属机构办事章则、市政府所属各机构间不能解决事项、市长交议事项等。

市的“民意机构”为市参议会。根据 1932 年 8 月公布的《市参议会组织法》，市参议会为“全市人民代表机关”，市参议员由市公民直接选举，市参议员的名额在人口 20 万之市为 15 名，超过 20 万者，每 5 万人口增加 1 名。市参议员不得兼任本市市政府及其所属机关公务员。现任本市区域内之公务员，现役军人或警察，均应停止其市参议员的选举权与被选举权。市参议会每两个月开常会 1 次。关于罢免权、创制权、复决权的规定，是《市参议会组织法》中的一个特色。规定市公民对市参议员得行使罢免权，对市参议会的决议得行使复决权。市参议会所作出的决议市长应当执行；市长如认为决议不当时可送交市参议会复议，如参议员 2/3 以上仍执前议而市长仍认为不当时，应即提付市公民依法复决之。将议会与行政的争执诉于全民公决的这一项规定，完全不同于省议会与省主席的争执由行政院“核办”的规定。之所以作出这样不同的规定，显然是因为市是作为自治单位来看待的，而省则是“官治”单位。当然，在事实上，反映市公民意愿的罢免权、创制权、复决权，均未见真正实行。

上法实行 13 年后，国民政府又于 1943 年 5 月颁布新的《市组织法》，

其与上法不同之处首在于设市标准降低，只要人口逾 20 万，即可设市。市仍为自治单位，市政府职权分为两类，一为“办理市自治事项”，二为“执行上级政府委办事项”。按照这一规定，市政府应当有相当“自由度”来决定自己的民政事务。但是国民党当局又常常害怕中心城市有了自治权力后对中央政府有所不便，并因而造成某种消极政治影响，因此认为重要的大城市尤其是首都，只能是行政单位不应是自治单位。新的《市组织法》又一不同于旧法的规定是在其基层实行保甲制。在旧法中，市的基层为区、坊、闾、邻，

① 陈之迈：《中国政府》（三），第 147 页。

而在乡村则为区、乡、保、甲。新法废除闾邻制，一律采取保甲制，“10 户至 30 户为甲，10 甲至 30 甲为保，10 保至 30 保为区。”在具体实施细则上， 市的保甲制与乡村的保甲制有不同。