第八章 五院制度详述

第一节 国民政府组织法变化概况

自 1928 年 10 月公布第一份五院制的国民政府组织法起，至 1948 年 5

月国民政府结束止，国民政府组织法先后修改过 13 次，详列如下：

1930 年 11 月 24 日、1931 年 6 月 15 日、1931 年 12 月 30 日、1932 年 3

月 15 日、1932 年 12 月 26 日、1934 年 10 月 17 日、1934 年 12 月 12 日、1943

年 5 月 29 日、1943 年 9 月 15 日、1944 年 9 月 15 日、1946 年 4 月 1 日、1947

年 4 月 17 日、1947 年 4 月 21 日。

在上述修改过程中，有的是重大修订，有的是结构性改动。特别重大的修订是下述几次：

①1930 年 11 月 24 日和 1931 年 6 月 15 日的修正，是同一目的下的两次连续的修订。主要特点是扩大国民政府主席职权。这时谭延闿已死，蒋介石以国民政府主席兼行政院长。为适应蒋介石集权需要所进行的修订，突出之点是取消了国民政府的合议制，而成为国民政府主席专任制，表现在：删去了“以国务会议处理国务”一条，意味着国民政府主席及国民政府委员不再以“国务会议”的合议形式处理国务；将原来的公布法律、发布命令，经国务会议议决，由国民政府主席署名的规定，删去了“经国务会议议决”字样， 表明国民政府主席可不必得到国民政府多数委员的议决而公布法律与发布命令。国民政府主席任免五院正副院长的权限亦增大，原规定五院院长由国民党中央执行委员会选任，现改为由国民政府主席提名，请国民政府依法任免。国民政府委员人数由原先的 12～16 人（包含五院正副院长）增至 16～32 人

（不包括五院正副院长）。委员人数大辐度增加，委员会议权力却大大缩小， 政府委员实际上成为徒有虚名而无实权的职位，权力集于主席一身。

②1931 年 12 月 30 日的修正，走了与前两次修正恰恰相反的道路，国民政府主席职权大大削弱。这次修改是在下述背景下发生的：

“九一八”事变后，蒋介石内外交困，在各方压力下被迫于 1931 年 12

月 15 日经中常会临时会议同意，辞去国民政府主席、行政院长及海陆空军总司令本兼各职。中常会推林森代理国民政府主席，陈铭枢代理行政院长。在这一背景下，国民党政治制度发生重大变化。广东方面（以胡汉民、孙科等人为代表）决意趁此时机提议修改国民政府组织法，改变国民政府主席大权独揽的状况。当月 22 日，国民党四届一中全会在南京召开，蒋介石在出席开幕式后，即于当天返原籍浙江奉化。一中全会正式选举林森为政府主席，孙科为行政院长，并通过了《关于中央政制改革案》，决议如下：

一、国民政府主席为中华民国元首，对内对外代表国家，但不负实际政治责任，并不兼其他官职，任期二年，得连任一次，但至宪法颁布时，应依宪法改选之。

二、国民政府委员会设委员若干人。

三、在宪法未颁布以前，行政、立法、司法、监察、考试各院各自对中央执行委员会负其责任。

四、行政院长负实际行政责任。

五、司法行政改隶行政院，设部管理。

六、国府主席及委员，五院院长，由中央执行委员会选任之。

从此，在林森担任主席的整个期间，仅是一个虚尊的政府元首，政务实权在行政院。蒋介石复职后曾长期担任这个院的院长。

③1943 年 9 月 15 日的修正，发生在林森因车祸致死以后，蒋介石再次担任国民政府主席兼行政院长，修正的要点是使国民政府主席重新成为具有实权的政府元首。删去了主席不负实际政治责任、主席不得兼任其他官职等条文，规定主席兼陆海空军大元帅，主席对国民党中央执行委员会负责，五院院长对主席负责。主席任期的修改意味着在行宪前他将是长期主席。经这次修改，政府体制大体上恢复到 1931 年 12 月以前。

④1947 年 4 月 17 日的修正，是由于国内外形势所迫，国民党不得不宣布改一党政府为所谓的“多党政府”。修正的要点是扩大国民政府委员会成员人数，在行政院设立主管部、会的与不管部、会的政务委员，以笼络非国民党人士进入政府。

虽然国民政府组织法经常修正，但五院的基本制度仍有主干可寻。下文将分别就国民政府委员会及五院制度作进一步介绍与分析。