军务院

滇黔两广四省先后独立后，仅有都督府和都司令部的分散领导，对外已不敷需要，于是有了设立统一领导机构之议。

还在梁启超与蔡锷、戴戡天津密议时，已经谈及这一点，据梁启超事后所记，他们在梁的天津寓所，“曾议俟云贵、两广独立，观形势如何，即先组织一临时政府，戴黎公元洪为总统”。②后来，梁在自天津赴广西途中，提出临时政府名称为军务院，见于他在 3 月 28 日致陆荣廷的电报。电文说：“组一军务院，用合议制，执行军国重事，如此对外则有一统一机关。”

在未成立统一机关以前，护国军对外发表文告，曾用“军政府”名义， 如 1916 年元旦发表的历数袁世凯廿大罪状的《军政府檄》和 4 月宣告因大总统袁世凯已犯谋叛罪，立副总统黎元洪为大总统的《军政府宣告》等。之所以不用都督府名义发表，因为这些文告内容特别重要，涉及对外国的关系， 有必要表现强大的声势和庄重的气氛，“军政府”比起各省都督府就更具有这种声势和气氛。陆荣廷曾对 4 月的《军政府宣言》有意见，责问为什么他不知道有军政府存在。为此梁启超特地致电陆荣廷解释说：“不过为对外关系起见，政府之实际组织尚未遑及”。①这也反映了成立政府确有事实上之需要。唐继尧亦主张尽快成立临时政府（“唐蓂赓书至，极言选举元首设立临时政府之急务”）。梁启超更认为“兹事信不能再缓”②。

关于临时政府的名称，用“国务院”是不可能的。“国务院在法律上无从发生”，因为依照临时约法，国务总理及各部总长人选应由大总统提名， 经议会同意，这一程序在护国军是不可能履行的。如不顾临时约法而行事， 必遭各方责难，“建立指鹿为马之责任内阁，其所以异于袁者几何”③？

经过各方面的磋商，主要是梁启超的意见，决定设立中华民国军务院于肇庆，代行中央政权。5 月 7 日，护国军政府发表第四号宣言，公布《军务院组织条例》，全文共 10 条。条例规定军务院的性质和职权是“直隶大总统，

① 李根源：《雪生年录·民国五年丙辰》。

② 梁启超：《国体战争躬历谈》。

① 《梁启超致陆荣廷等电》1916 年 4 月 30 日。

② 粱启超《从军日记》。

③ 梁启超《从军日记》。

统筹全国军机，施行战时及善后一切政务”，“大总统不能亲临军务院所在地时，一切军政、民政，对内对外，以军务院名义行之”。军务院由抚军若干名主持军务、政务，以抚军会议形式行使职权，凡独立各省都督、护理都督、两省以上联军都司令、都参谋及各独立省确已成军有 2 个以上师的军总

司令均为抚军，并互选正副抚军长各 1 人（第三、四条）。军务院下设政务委员会，设委员若干名，分掌外交、财政、军政、法制等各项事务，由抚军互选一人为政务委员会委员长（第五条）。组织条例还规定设立各省代表会， 由各省都督派两人参加，以备咨询（第六条）。关于军务院存在期限，条例第十条规定“军务院至国务院依法成立时撤销之”。

上述条文表明军务院是一个合议制政权，由抚军会议决定最高事项，虽设有正、副抚军长，但并未规定具有高出其他抚军的职权。当大总统不能亲临军务院所在地时（军务院所宣告的新任大总统黎元洪当时正被软禁），军务院主持一切军政、民政、对内对外，这一规定与摄政内阁职权相似。军务院至国务院依法成立时撤消的规定，更表示军务院为临时内阁。

5 月 8 日，军务院宣告成立。唐继尧、陆荣廷、梁启超等在通电中表白他们成立军务院有法律依据。大意谓袁世凯称帝，背叛民国，已丧失民国大总统资格，依临时约法应由副总统黎元洪继任；但黎元洪正在蒙难，按约法应由国务院摄行大总统职权；然国务院已被废置，重设国务院必须大总统提名，经国会通过，而今国会亦不存在，为此，暂设一军务院，主持全国军事与庶政。

关于军务院抚军人数，各书记载多有不同。按照军务院组织条例的规定， 并从当时电文中得到证实，下列 14 人先后取得抚军资格：唐继尧、刘显世、陆荣廷、龙济光、岑春煊、梁启超、蔡锷、李烈钧、陈炳焜、戴戡、罗佩金、吕公望、刘存厚、李鼎新。其中唐、与岑被分别推定为正副抚军长，因唐不能离开云南前来肇庆，由岑代行抚军长之职。

军务院组织条例规定由抚军互推 1 人任政务委员会委员长，这项职务后来推定由梁启超担任。秘书长为章士钊。组织条例所规定的设立各省代表会， 由于军务院成立后不及一个月袁世凯即死，故代表会并未设置。

在西南及全国反袁护国运动的打击下，帝制自为的袁世凯岌岌可危。就在军务院成立当天，袁世凯匆忙下令改政事堂为国务院，意欲迫使军务院撤消。但军务院组织条例规定的是在国务院依法成立之后，军务院即撤消。袁世凯所设国务院，并未经国会同意（当时国会已被解散），并非“依法”成立，故军务院的存在不受影响。

袁世凯死后，护国阵营即开始瓦解。陕西、四川、广东等省相继宣布取消独立，投入北京政府怀抱。梁启超也自恃“护国”有功，急于去北京分赃， 便怂恿抚军们取消军务院。唐继尧等人则想利用军务院的存在与北京讨价还价，争取更多利益，不同意过早取消。在没有取得唐继尧、岑春煊同意的情况下，由于梁启超的煽惑催迫，军务院于 7 月 14 日以全体抚军名义发出通告， 宣布军务院结束。有些论著说是唐继尧“独断独行发出了这个通电文告”， 这一说法不正确，有 7 月 25 日唐继尧致岑春煊的电报和同日岑春煊致军务院外交专使唐绍仪的电报为证。

军务院虽产生于护国战争后期，但仍有其一定意义。它以恢复民国临时约法相号召，指出“讨袁首讨其违法”，表示了反对封建帝制，坚持资产阶级民主制度的意向，揭露了袁世凯统治的反民主性与不合法性。它在军事上

初步实现了滇桂粤黔护国军的统一，政治上协调独立各省政务。在袁世凯死后，当段祺瑞企图以袁世凯的“新约法”为根本法而反对恢复“临时约法” 时，军务院对此作了斗争，迫使段祺瑞同意奉行“临时约法”。因此军务院的出现顺应了维护中华民国这一普遍要求。但它有严重的局限性和致命弱点。由于资产阶级中最反动的一翼——上层大资产阶级掌握了领导权，使这场正义战争的结局是胜利与失败同日到来，南北两方重新统一于北洋军阀之下。民族资产阶级也在袁世凯死后失去了斗争目标，孙中山宣布“推翻专制， 重建民国目的已达”①，表明护国运动已完全结束。

① 《民意报》1916 年 8 月 1 日