第五节 四个特殊形式的北洋军阀政府1.临时执政府

正式名称为“中华民国临时政府”，系冯玉祥发动反直系的“北京政变” 后，北洋军阀内部为求自我平衡而产生的一个过渡政府。冯玉祥、张作霖和一部分在南方的直系军阀（如齐燮元等）拥戴段祺瑞复出，主持北京政局。段祺瑞已失去主要军事实力，对北洋其他派系构不成威胁，而其政治经验则为北洋军阀所普遍首肯。一直不甘寂寞的段祺瑞接受推戴后，与章士钊在天津会晤，共议未来政府的元首名号，章建议采用“临时执政”之名，集总统与国务总理两职于一身，段祺瑞对此十分欣赏。因为在他主政期间，曾两度发生“府院之争”，如今采用执政制度，可使府、院合一，堵绝政争。11 月22 日，段祺瑞离津进京。24 日，公布《中华民国临时政府制》，全文仅 6 条，表明临时政府的仓促急迫之境。《临时政府制》规定“以临时执政总揽军民政务，统率海陆军”，“对于外国为中华民国之代表”，意味着执政即通常的国家元首。又规定“设置国务员，赞襄临时执政处理国务”，“临时执政命国务员分长外交内务财政陆军海军司法教育农商交通各部”，“临时执政召集国务员，开国务会议”，这些条文意味着执政亦即内阁总理。前已述及，这一时期中，国会已不复存在，临时执政及其所主持的国务会议兼有总统、内阁、国会三种权力，其集权的程度为民国以来所罕见。但是这种集权制度对于政治运用过程中所发生的冲突，因缺乏缓冲机制而窒碍难行，集权主义者通常以强力手段克服政治障碍，但倚赖冯、张势力才得以上台的段祺瑞没有属于他自己的力量为后盾，这就难免使他四处碰壁，不得不于一年后宣布改制。

1925 年 11—12 月，段政府的处境日益窘迫。中共北方区委李大钊、赵世炎等领导北京人民发起了声势极大的“首都革命”，给了段政府以严重打击，全体阁员宣布辞职，亲段的政客们纷纷化妆逃往津门。段祺瑞惊恐不安， 一面致电冯玉祥，征求关于本人进退的意见，一面着手修改政府制度，以平息各方面的不满。12 月 25 日，下令增设国务院。命令中承认他“中夜彷徨， 慼焉如◻，唯有修正临时政府制，增设国务院，以专责成。”①次日，段祺瑞公布了《修正中华民国临时政府制》，全文共 7 条。修正后的政府制度与原制的主要不同为：①将“临时政府以临时执政总揽军民政务”，改为“总揽政务”，删去“军民”两字，使临时执政职权的表述较抽象和超脱，表明临时执政从此相当于责任内阁制国家中的总统；②将国务员职权由“赞襄临时执政，处理国务”改为“赞襄临时执政，决定政策，处理国务”，增加“决定政策”四字，并恢复设立国务总理一职，国务会议不再由临时执政召集， 改为“以国务总理为主席”，表明政府制度已实行责任内阁制，临时执政领导政府的职权已移交给国务总理。段祺瑞企图通过这种改变，使内阁成为抵挡人民直接冲击的挡箭牌，以保护他自己。为此，他特意提名国民党人王正廷、于右任、马君武、易培基分别担任外交、内务、司法、教育总长，并请南京临时政府首任财政总长陈锦涛长财政。自然，国务总理一职不能轻易许人，他挑选了自己的亲信人物许世英。为讨好冯玉祥，段祺瑞任命冯系将领

① 吴奍原：《合肥执政年谱初稿》第 132 页。

宋哲元为热河都统，鹿钟麟兼任京师警察总监，孙岳为直隶军务督办兼省长， 并将山东省划为国民军的势力范围。段祺瑞这一系列举动，果然赢得了自己统治地位的暂时稳定。冯玉祥多次表示拥段之心“始终不渝”。

不料 12 月 29 日，被称为段祺瑞灵魂的徐树铮突然在廊房被刺身死，使段祺瑞惶惶不可终日。两天后，吴佩孚又在汉口发出通电，提出“尊法”的主张，矛头直指“废弃法统”的段祺瑞。紧接着，国民军各将领、直系各地方军阀和奉系首领张作霖，都表示赞同吴佩孚，提出“商请各方意见，组织合法政府”。次年 1 月上旬，旧国会参议院议长张伯烈、众议院议长吴景濂、驱黎政变时被以不合法手续解除内阁职务的张绍曾等，亦先后主张恢复法统，依法成立政府。段政府四面楚歌，国务总理许世英于 1 月 8 日提出辞呈， 避入法国医院。11 日，张作霖宣布不承认段祺瑞政府。14 日，国民军第二军将领邓宝珊等公开痛斥段为人民公敌。

在帝国主义的牵合下，吴佩孚与张作霖又化敌为友，共同讨“赤”，首先目标是进攻冯玉祥的国民军。1926 年 3 月底，北京已处于围城状态，国民军势将放弃北京。段祺瑞将吴、张两系加以比较，认为吴佩孚恢复 1923 年宪法的决心不可动摇，对于自己决无妥协可能，张作霖则在历史上曾有“反直三角同盟”之谊，如能托庇奉军，执政府还有生存希望，于是确定了弃冯、联奉、制吴的方针。4 月上旬，段祺瑞策划与奉军里应外合，赶走北京城内的国民军，事被鹿钟麟发觉。9 日，国民军发动第二次北京政变，关闭城门， 包围执政府和段的私宅，捉拿段祺瑞。不料消息泄漏，段祺瑞在日本人接应下潜逃。国民军退守南口后，段祺瑞于 16 日返回执政府，即电张作霖、吴佩孚、孙传芳联络，意欲保持残局。但吴佩孚咄咄逼人，决不相容，致电唐之道说：“段氏毁法，包庇赤贼，无可维持⋯⋯望从速将安福党人拘捕，并监视段氏，以便依法控其卖国诸罪。”①张作霖在答复段祺瑞的电文中，亦不作支持段祺瑞的许诺。显然北洋军阀两大实力派已决心抛弃段祺瑞。段祺瑞无奈，只得于 4 月 20 日离京赴津，并发出通电，宣布引退，任外交总长胡惟德兼署国务总理，摄行临时执政职权②。