军政府的成立及其政治体制的缺陷

月 31 日，国会非常会议通过了吕志伊等草拟的《中华民国军政府组织

大纲》③，全文共 13 条，主要内容：

军政府设大元帅 1 人，由国会非常会议选出。在“临时约法”未完全恢复以前，中华民国的政权由大元帅行使。大元帅对外代表中华民国。

军政府设元帅 3 人，由国会非常会议分次选出。元帅协助大元帅筹商政务，在大元帅因故不能视事时，由首次选出的元帅代行其职权。元帅得兼任其他职务。

军政府设立外交、内政、财政、陆军、海军、交通 6 部，各部设总长 1 人，未规定设立副职。总长的产生程序较特殊，规定由国会非常会议分别选出，不同于“临时约法”的由大总统提名经议会同意的程序。各部总长辅助大元帅执行职务。

军政府设都督若干，由赞成护法的各省督军担任。凡举全省兵力宣布与北京非法政府断绝关系者可成为都督员。

军政府的政治体制有如下特点：1.这是一个军事非常时期的体制，从法律条文到机构设置都反映出匆迫性、简略性；2.它以大元帅为国家元首兼行政首脑，不设内阁总理，亦无政府会议，国务以大元帅为最高主宰；3.大元帅不须对国会非常会议负责，国会非常会议对大元帅的唯一制约是，大元帅对各部总长的任命须先经国会非常会议选出（但遇总长缺位未经选举前，大元帅得为署理之任命）。以上表明，军政府的基本制度是大元帅独任制，三名元帅仅能协助大元帅“筹商”政务，而不能参与决定。这一制度虽是为了适应非常时期之需要，但它的高度集权后来终于成了桂系串通政学系发动政变的借口。

月 1 日，国会非常会议举行大元帅选举会，出席议员 91 人，孙中山以

84 票当选。次日，依次选举陆荣廷、唐继尧为元帅，第三名元帅没有选举。“所预定者为程璧光氏，因程派代表向同人表示有不愿就意，故从缓议”①。

《军政府组织大纲》中关于元帅人数的规定亦就由原来的 3 名改为 2 名。

随后孙中山根据国会非常会议选举，任命军政府各部总长，名单如下：外交总长伍廷芳（原南京临时政府司法总长）

财政总长唐绍仪（国民党）

陆军总长张开儒（驻粤滇军师长）海军总长程璧光

内政总长孙洪伊（国民党）

③ 《中华民国法统递嬗史》附录第 54—55 页。

① 吴宗慈：《护法计程》。

交通总长胡汉民（国民党）此

外，孙中山直接任命的主要高级军政官员有：秘书长章太炎（原南京临时政府枢密顾问）

总参谋长李烈钧（国民党，前驻粤滇军总司令）海军总司令林葆怿

第一军总司令陈炯明（国民党）

从上述人员的政治背景来看，军政府主要由四种人构成：国民党、与国民党有历史渊源的政界要人、海军、驻粤滇军，其中国民党占大多数。驻粤滇军是李烈钧在反袁护国战争中率领的一支部队，李烈钧虽已被挤出滇军，但师长张开儒仍是护法的军事支柱之一，与滇系军阀唐继尧有区别。桂系与滇系未在军政府中占有位置，这与陆荣廷、唐继尧对军政府的态度有关。

陆、唐支持孙中山南下护法，只是为了借孙中山的声望来对抗段祺瑞的武力统一政策，保有自己的地盘，并非真正对维护民国法统抱有热情。相反，他们唯恐军政府的成立打破自己在西南的至尊地位，因而采取了既不干涉、亦不支持、虚与周旋的态度。国会非常会议选举陆、唐为军政府元帅之后，两人均拒绝就任。陆荣廷竟表示：“应以总统复职为当务之急。总统存在，自无另设政府之必要。元帅名义，尤添疑议。”①唐继尧虽勉强收下章太炎专程送去的元帅印信，但拒绝举行典礼和发表通电，事后也一直不以元帅名义行文。实际上是“未肯称元帅也”①。

军政府以西南为支撑点，政府的构成中却基本上不包含西南最大的两个实力集团，其政治处置不可避免地受到种种窒碍，这是它的缺陷之一。纵观历史，高度集权的政治体制无不建立在强大的实力基础上，核心力量虚弱是无法集权的。孙中山自身并不掌握军队，追随他的海军由于陆战队未能一同南来而使陆上战斗力大受影响。能供孙中山调遣的陆军只有驻粤滇军张开儒、方声涛两个师和为数不多的广东地方军，“实力单薄，乌能成事。即幸而成焉，亦断断不能持久”②。建立在沙滩上的集权体制是没有不失败的。

因此，军政府秘书长章太炎叹息道：“孙公与荣廷恶，权日感，命令不能出府门。”他既发现这一政权有严重困难，便西出云南，东下四川，游历长江，秘书长一职从此空悬起来。6 个部中除海军总长外，其余 5 个部的总长亦在同样原因下或离开任所，或原先就未就任，而由次长代理。这些次长是：外交部次长王正廷、内政部次长居正、交通部次长马君武、财政部次长廖仲恺、陆军部次长许崇智。他们是清一色的国民党员，孙中山依靠他们惨淡经营着军政府。这种“次长内阁”的出现使人想起了如出一辙的短命的南京临时政府。军政府预伏着政治危机的到来。