国民大会的筹备及中止

“五五宪草”公布后，召开国民大会的其他准备工作主要是制定国民大会组织法、国民大会代表选举法，并实施选举。

1936 年 5 月 14 日，国民政府公布了《国民大会组织法》及《国民大会代表选举法》。7 月 1 日，又公布了《国民大会代表选举法施行细则》。依照上述法律，国民大会代表分为两种，一为当选代表，即依选举法规定所选出的代表；二为当然代表，依《国民大会组织法》第三条规定，国民党中央执行委员和监察委员为当然代表。此外，规定以下五种人得列席国民大会：一、国民党中央候补执行委员与候补监察委员；二、国民政府主席；三、国民政府委员；四、国民政府各院、部、会之长官；五、国民大会主席团特许之人员。

国民党在分配国大代表名额时，常因分配不均而争吵。因而在 1937 年 2

月的国民党五届三中全会上，刘纪文等 6 人和潘公展等 9 人便分别提出修改国民大会组织法和选举法，重新确定候选人名额。会议决定授权常务委员会于会后组织修改。同年 4 月，立法院根据国民党中常会决定的修改原则，对两法进行了修改。其中涉及代表名额的内容是：

原规定国民党中央执行委员、监察委员为当然代表，后改为国民党中央候补执行委员、候补监察委员亦为当然代表；

原规定国大代表总名额为 1200 名；（不包括当然代表），后增设了由国

① 《宪法起草委员会第十次会议速记录》。

民政府指定者 240 名，而使总名额增加到 1440 名。下面是 1440 名代表的分配方法：

一、依区域选举方法选出者 665 名。

二、依职业选举方法选出者 380 名。其中农会 110，工会 108，商会 104，自由职业园体 58。

三、依特种选举法选出者 155 名。其中辽、吉、黑、热四省选出者 45，蒙古 24，西藏 16，华侨 40，军队 30。

四、国民政府指定代表 240 名。其他重要修改有：

国民大会职权，原规定为“制定宪法，及行使宪法所赋予的职权”，改为“制定宪法，并决定施行日期”，删去了“行使宪法所赋予的职权”字样，表明它仅是制宪国大，而非行宪国大；同时也表明现在所产生的关于国民大会的法律，包括组织法、选举法等，均只限于制宪的国民大会。

国民大会代表的保障条款，原来规定是“代表在会期中，除现行犯外，非经国民大会之许可，不得逮捕和拘禁”，修改时删去了“非经国民大会许可”一句。修改前后的内容有很大不同。有这一句，意味着除现行犯外，其他犯罪行为，只要经国民大会许可，也可以逮捕或拘禁。修改以后，把在会期内可以逮捕或拘禁的对象限制为只有现行犯一种。

对国大代表选举办法的修改，主要是取消了国民政府对区域代表和职业代表初选当选者的圈定权，增加了选举的自由度。原选举法规定，选举按所划分的选举区进行，每一选举区包括若干县。先由选举区内各县的乡、镇长联合推出候选人，其名额为本区应出国大代表名额的 10 倍。名单汇总到省政府。省政府得签注意见，呈报国民政府，由国民政府就中圈定三倍于各该区应出代表之名额为候选人。修改后的规定为，乡、镇长联合推出十倍于该区代表名额之候选人后，即可进行竞选，而不必呈报国民政府圈定后始得选举。

以下分述职业团体、东北四省、蒙古、华侨、军队的选举办法（均按修正后的办法）。

工会、农会、商会三种职业团体的选举，以省为单位，由各该团体执行机关的成员推选候选人，其名额为各该团体应出名额之三倍。然后由各该团体有选举权的会员进行选举。自由职业团体（律师、会计师、医药师、新闻记者、工程师及教育会、大学）的选举以全国范围进行，其名额不分至省市。候选人产生方法与工、农、商三会相同。

辽宁、吉林、黑龙江、热河四省因已沦陷于日本军队，其选举列为特种选举，不分区域与职业，分配名额为：辽宁 14 名，吉林 13 名（其中包括东

省特别区 2 名），黑龙江 9 名，热河 9 名。它们的候选人均由国民政府指定，数额为各该省应出代表名额之三倍。该四省公民分居在其他省内，凡有户籍册可作依据者，得依法选举，可向所在省领取由全国选举总事务所印发的选举证，然后在所指定场所投票。此项选举应另备票柜，解送至首都由内政部长任选举总监督，进行开票。

蒙古、西藏之选举，其候选人的产生方法，视当地具体情况，有的由当地推选，有的由国民政府指定。何地可以推选，何地应予指定，均在选举法中作了刚性规定。

华侨聚居的国家或地区，分别规定了国大代表的名额。候选人的产生方法，比照关于职业团体的规定。

军队代表的候选人，由陆军每师（独立旅）、海军每舰队、陆战队、空军、军事教育机关各按规定名额由这些单位的最高长官办理推选事宜。候选人选定后，应送军事委员会签注意见，汇送选举总事务所复核，转呈国民政府就中指定 90 名为候选人，进行选举。

综上所述，《国民大会组织法》和《国民大会代表选举法》的修改，涉及许多重要内容。修改后的两法，于 1937 年 5 月 21 日由国民政府公布。国民党当局为什么在这时要对两法作如此重大修正，陈茹玄在其著作中说：“是政治问题而非法律问题”，是说得对的。由于当时已处于卢沟桥事变前夕，华北局势日益险恶，国共两党正就合作抗日问题于 1937 年 2 月在西安、3 月在杭州、5 月在洛阳进行谈判，全国舆论对国内各种力量的联合，反应十分强烈。中国共产党提出的谈判方案中要求国民党方面作出五项保证，其中第三项是：修改国民大会组织法及选举法，使各党派、各民众团体、各职业团体、各武装部队均能参加（包含共产党代表的参加在内），以制定真正的民主的宪法①。在这同时，资产阶级的喉舌也一再主张国民党应当开明与民主， “以维系全国的向心力”②，“国民党更开明地走向民主之路，在一个比较民主的政治局面下，可望团结全国力量，以担当建国的责任。”③这种形势迫使国民党不能不在一党包办的国民大会中稍稍留出一点余地，政治上有少许松动。这便是它修改国民大会组织法和选举法的缘由。尽管如此，国民大会作为国民党政治工具的基本性质，始终没有变化。原定 1936 年 11 月 12 日召开国民大会，后因故一延再延，竟拖了十年之久（本书将另作交代）。

① 参见李志良：《抗日民族统一战线的形成及其特点》。

② 胡适：《新年的几个期望》，1937 年 1 月 3 日《大公报》。

③ 王芸生：《公开一封信》，《国闻周报》卷 14，第 4 期。