南京国民政府的省制

南京国民政府是民国政府中存在时间最久的一个政府，这一时期的省制亦有较大变化。主要有以下诸点：省政府组织法的修改、省府合署办公制度的实行、省民意机关的建立。

省政府组织规程的修订。南京国民政府曾多次修订省政府组织规程，其中影响时间较久的是 1931 年 3 月 23 日所公布的一次。它除了和广州国民政府时期的省政府组织法一样，实行党治和委员合议制外，还作了一些新的规定。

首先，组织法规定省政府委员由国民政府任命，省政府主席由国民政府就委员中指定而不是由委员互选。过去虽也在这样做而不见于组织法。还规定在国民政府任命省政府委员后，各委员履历交行政院，由行政院审查后决定某一委员兼任某厅厅长，提请国民政府任命。遇有厅长出缺时，行政院从不兼厅长之委员或新任之委员中决定某委员继任厅长。按照国民党中央政治会议第 198 次会议的议决，国民政府对上述官员的任命须先经中央政治会议讨论通过，在官吏性质分类中均为政务官，应随政策而进退。

国民党当局对于兼任厅长的省政府委员比不兼任厅长的委员有较高要求。为此行政院于 1933 年 7 月 7 日专门制订并公布了《行政院审查各省政府厅长人选暂行办法》，规定厅长人选须合于下列各项规定之一：一、曾任政务官 1 年以上者；二、现任或曾任简任官 1 年以上，经甄别审查合格得有证

书者；三、对党国有特殊勋劳，或效力国民革命 10 年以上而有行政经验者；

四、曾任县长 6 年以上或最高级荐任官 4 年以上，具有特殊成绩经奖叙有案

者；五、曾任教育部立案之专门以上学校教授 2 年以上，副教授或讲师 3 年

以上，并曾任荐任官 2 年以上或简任官 1 年以上者；六、在学术上或事业上有特殊之著作经验或贡献者。

其次，第一次提出现任军职者不得兼省政府主席或委员。蒋介石和袁世凯上台时一样，对军人把持省政府深怀疑惧，故采取军民分治之法，并的确任命了一些文职官员任省政府主席，如任命邵力子为甘肃省主席，张群为湖北省主席，吴忠信为安徽省主席、张难先为浙江省主席。但在战争频频的中国，这一做法不可能持久。根据国民政府任命命令的统计，国民党南京政府从 1927 年至 1949 年对全国 35 个省共任命省主席 253 人次，其中军人为 190 人次，占总数的 75％。尤其在抗日战争及第三次国内战争期间，这种情况更多见（详见下表）。

续表

组织法还首次详细列举了省政府委员会和省政府主席的职权。规定下列事项应经省政府委员会议决：对于省行政事项发布省令或制定省单行条例及规程、撤销省政府所属机关发布的违背法令或逾越权限的命令或决定、关于地方行政区划之确定及变更、关于全省预决算、关于咨调省内国军、关于所属全省官吏的任免等。省主席的职权是召集省政府委员会并担任会议主席， 代表省政府执行省政府委员会的决议和监督全省行政机关职务的执行，处理省政府日常及紧急事务。从以上列举的条文看，省政府的权力均在省政府委员会，主席并无多大实权。但旧中国的政治轨道不是依照法治而是依照人治而运行，组织法上的规定是一回事，实际情形又是另一回事。由于担任省政府主席的多半是在民国政治上有重要地位或在某一地区历史上已形成独揽一切的局面，故他能凌驾于其他委员之上。省政府委员按任命程序虽是由国民政府决定，但很多是由省主席保荐，或在正式任命之前先征得省主席的同意。省政府的议政固然应在省政府委员会议上作出决定，但省主席个人的意见对会议的决定有重要影响，尤其因为会议一般并不采取表决方式而是讨论协调方式，在这种情形下省政府主席自然更能以自己的意见作为会议的意见在全省推行。所以，名义上的合议制实际上已成为长官制。

省府合署办公制度的实行。合署办公制度是国民党政府企图解决省政府机构庞杂、多头并行、效率低下的弊端。北洋政府时期，中央各主管部直接在各省设立只对中央负责、不受省行政干预的厅，这种厅在国民政府时期虽已不复存在，但省政府所属的业务部门（一般为民政、财政、教育、建设四厅），都要接受中央相应的主管部的命令并付之实行，实行后再向主管部报告，厅已成为部的直属机关，县的局（科）则成为厅的直属机关，失去了省、县两级政府的作用，蒋介石认为这样一来，“遂使省府与县府，不克层层节

制，顿失以身使臂，以臂使指之效”①。这是国民党当局从行政的角度考虑采取省府合署办公制度的原因。更重要的是，国民党还从现实政治出发。当时， 国民党正全力对工农红军进行“围剿”，认为现行制度不利于加强对基层的统治，“头重脚轻，基础不固”、“治官之机关太多，而治民之机关太少”， 解决的办法“首在缩小省府的编制扩大县府的组织”，同时令省政府各厅办公处所集中，一切文书均由省府秘书处总收总发。他们认为如此“合署办公”， 便可节省开支，提高效率。这便是省政府合署办公制度的由来。

这一制度先在江西、湖北、河南、安徽、福建“剿”共战争最激烈的五省试行。1936 年 5 月，行政院通令全国一体实行，规定省政府的秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安处应一律并入省政府公署内合署办公。如房屋不足，至少须先并入民政厅及保安处，同时扩建省政府公署，以使各厅并入，省政府所属机关，除上述各厅处及呈准行政院特许设置者外，应分别裁并或尽量缩小，节余经费应悉数拨增各县行政费。

从行政学角度看，合署办公不失为减少开支、提高效率的一种具体方法， 但因国民党是由多种政治势力混合的反人民集团，政府各机关分别为私人所把持，它们虽奉命实行合署办公，而人员并未裁减，经费亦减不下来，相反由于规定各厅处均要搬进省政府集中办公，便兴建土木；又由于文书集中到秘书处总收总发，各厅处上呈下令的文书均要经秘书处一一判行，秘书处事务空前繁忙，不得不增加其员额及经费。合署办公制度就这样走向了创制者愿望的反面。

南京国民政府时期的省“民意”机关。南京国民政府成立后，长时期未对成立省民意机关作出筹划。直到 1938 年国民参政会成立后，不断有参政员对此提出意见，国民参政会并正式作出决议，国民政府才决定各省设立省临时参议会，于同年 9 月 26 日公布了《省临时参议会组织条例》。

省临时参议会参议员须具有下列两种资格之一：甲、具有本省籍贯并曾在省内公私机关或团体服务两年以上著有信望者；乙、曾在省内重要文化团体或经济团体服务 2 年以上著有信望者。各省临时参议员名额不等，多者 50

名，少者 20 名，在省临时参议会组织条例中有规定。省临时参议员不是由人民选举产生。各县可在本县居民中根据前述两种资格中的甲项，按规定名额遴选出候选人交省政府。省政府与省党部可在本省文化团体和行政团体中根据前述两种资格中的乙项，按规定名额的一倍遴选出候选人。各省政府将上述两种候选人名单呈报行政院，转国防最高委员会议决。国防最高委员会也可在省呈报的名单以外提名，但这种提名的人数不得超过该省参议员总数的2/10。名单由国防最高委员会常务委员会最后审定，以国民政府名义公布。省临时参议会设正副议长各 1 人，由行政院从参议员中提名，经国防最高委员会决定。由上述参议员的产生方法可见内政府遴选的省临时参政会必不是真正的民意机关。

省临时参议会的职权根据字面上的规定，对省政府重要施政方针有决议之权。许多省的参议会认为议决施政方针如不了解财政预算决算，则施政方针便脱离实际，因此要求增加省临时参议会有议决财政预决算之权。意见反映到国防最高委员会，答复是省临时参议会原属临时性质，其职权原有规定， 不必再作规定。后来，行政院将省预算编入国家预算之中，就更不是省临时

① 1934 年 7 月蒋介石于南昌致行政院“东电”。

参议会所能议决的范围了。省临时参议会还有对于省政府兴革提出建议之权和向省政府提出询问权。1942 年 3 月以后，省临时参议会又增加了选举本省出席国民参政会参政员之权。

1944 年 12 月 5 日，国民政府又公布了《省参议会组织条例》，其内容与省临时参议会有不少不同。省参议员采取间接选举法，由县（市）参议会各选出 1 人组成，不再举行一省范围的复选，亦不必经国防最高委员会的审

定。省参议员任期由原先的 1 年改为 2 年。增添了罢免的条文，规定“省参议员得由原选举之县市参议会参议员过半数出席，出席人数三分之二议决罢免之”。省参议会的职权除保持了原先的建议权、询问权，听取施政报告之权以外，原来的决议权（“省政府之重要施政方针，于实施前，应提交省临时参议会决议”），改为“议决有关人民权利义务之省单行规章事项”和“省政府交议事项”，失去了对“重要施政方针”的决议权。新颁布的这份组织条例还增加了行政院对省参议会严厉制裁的条文，规定“行政院院长对于省参议会之决议案，认为有违反三民主义或国策情事，得提经行政院会议通过， 呈请国民政府予以解散，依法重选”。依照资产阶级三权分立制度，行政虽可制约立法，但它也必须接受立法的反制约，即立法机关被解散以后，重选产生的立法机关应以表决方式审查行政的决策是否正确，如认为不正确，行政应即辞职。这就是意味着行政在作出解散议会的决定时，必须同时准备接受新产生的立法机关的检验。而在上述这份省参议会组织条例中，却没有规定后一种制约程序，因而使民意机关得不到保障。