第十一章 中华民国的地方制度第一节 民国地方制度总述

民国地方制度混乱而多变。地方军阀强据一方，自行其政，中央政府频频换马，其力量又不足以统驭全国。虽欲划一制度，最终仍告中折。所曾经采用的制度，既有西方资产阶级国家的，亦有明清特别是晚清的。一般说来， 省制主要仿行西方，而越到基层则越具有封建的色彩。小生产的自然经济的宗法社会，支持着封建形态的基层行政制度。几千年封建宗法秩序已牢牢楔入中国人尤其是占全国人口绝大多数的农民心中，而这种宗法秩序又总是和土地占有关系相一致。地方士绅既是地主，又是乡保长，年老者又兼作族长， 他们的言行总是被看成治身治事的政治与道德规范，于是在基层社会中，政治的、宗族的、阶级的、伦理的几股力量紧密结合，形成无所不在的统治网。

虽然，在不同的历史时期，不同的中央当权者，有过不同类型的中央体制，例如孙中山掌握中央政权与北洋军阀的中央政府其性质便有不同，但在地方制度上，越到基层它们之间的差别就越小，即使在革命的广州国民政府时期，广东广西许多乡村，仍是封建官绅的一统天下，很难说和北洋政府统治下的乡村有什么两样。因此地方制度，表现出有更多的保守性，更沉重的旧时代的负担，同中央制度比较起来在改革中具有滞后性。

按照职能来分，民国地方制度分为行政制度和地方自治制度两方面。省以下的各级政府，包括县、省辖市、“设治局”（与县相等）以及介于省、县之间的行政督察专员公署，都属于行政机关。省、县、市参议会，区公所与区民大会，乡、镇公所与乡、镇民大会，以及乡以下的基层组织，均为自治机关。上述行政机关与自治机关统称地方政权。按照孙中山的规定，地方自治以县为单位，因而国民党政府后来规定，县长具有双重职能，作为国家任命的行政官员，他执行省政府的命令；作为地方自治单位的负责人，他在县自治事项上有自主权，没有执行省令的义务。

地方制度中变化最多的是县以下各级组织，中央政令曾一变再变，有些省又不依中央而自行立制。于是出现了闾邻制度、村街制度、团甲制度、村甲制度等。到 30 年代中期，才逐渐推行区、乡、保、甲制度。而直到国民党政府崩溃，真正的地方自治迄未实行。