行政改革——“行政三联制”的推行

“行政三联制”的提出，最初是针对行政效率低下，不适应战争环境而从制度上进行的一项改革。后来，又把它看作是战争结束后要继续实行的“国家基本制度之一种”②。

机构庞大，人浮于事，效能低下，历来是国民党党政机构的痼疾。这一弊端在进入抗战后更显其严重性。因而在 1938 年的国民参政会第一次会议

上，由罗隆基提出，得到秦邦宪、董必武、史良、张申府、许德珩等 23 名参政员连署，建议调整行政机构，集中人才，以增加行政效率，为达到此目的，应成立“调整行政委员会。”这项提案经行政院各部讨论后，由行政院于同年 11 月 18 日修正公布《行政效率促进委员会组织规程》，该会的任务是秉承行政院长旨意，考核中央及地方各行政机关之组织与职权分配并调整其相互关系，考核其财务收支并促进其合理化与经济化，考核其官吏任用奖惩办法及办事效率并督促其改进①。在这以前，陈仪亦在国民党临时全国代表大会上提出《改进行政机构以推进抗战时期政治经济设施》的提案，主张“国民政府设战时设计委员会，各省政府设战时设计室，聘请专家主管全国全省各种施政计划之草拟审核事宜”②。从以上《行政效率促进委员会组织规程》和陈仪的提案中，分别提出了行政考核与行政设计两项提高行政效率的主张，可以看作是后来国民党实行设计——执行——考核三环相联的行政三联制的初步主张。

但是国民政府撤退到大西南以后，机构庞杂、办事拖沓的状况并未稍改。1939 年的一届四次国民参政会上，张君劢等人对此提出批评：“抗战两年，机关化简单为复杂，人才变有用为无用。”“言调整机构，叠床架屋，依然

① 国民党五届七中全会《对于党务报告之决议》，1940 年 7 月 6 日通过。

① 《确定本党今后党务推进之方针案》，国民党五届九中全会通过，1941 年 12 月 20 日。

② 蒋介石于 1943 年 5 月 26 日在行政三联制检讨会议开幕典礼上的训词。见《行政三联制检讨会议辑要》。

① 《中国现代政治史资料汇编》第 3 辑第 21 页。

② 《中国现代政治史资料汇编》第 3 辑第 21 页。

如故。”③在这种情况下，大量行政官员或虚于周旋，不务实事，或沉溺文牍，公文腾挪，甚或贪污腐化，违法乱纪。虽在战争时期而各机关办事根本无时效可言，有人曾举例说，比如中央防疫处有某事须办，先得呈报顶头上司卫生署，再依次向内政部、行政院、国民政府、国防最高委员会逐级呈报请求核准，待准许后再逐级下达，如此上五级，下五级，以每级需 3 天计算，上

下一个流程至少需 1 个月①。如此行政积弊，对蒋介石实行高度个人集权的企图不能不是一个严重障碍。在这一背景下，蒋介石决心进行行政改革。

先是 1939 年 11 月，国民党召开五届六中全会决定蒋介石重新担任行政院长，原院长孔祥熙改任副院长。这是蒋介石在行政改革上将有大动作的一个表示。

接着，蒋介石于 1940 年 3 月，在中央人事行政会议上作了长达 1 万 5 千字的题为《行政三联制大纲》的训词。这是他首次提出“行政三联制”。同年 7 月的国民党五届七中全会，有一项“总裁交议案”，题目全文为“总裁交议拟设置中央设计局统一设计工作，设置党政工作考核委员会以立行政三联制基础案”。蒋介石在这项提案中表明了他主张实行行政三联制的理由是：“凡政治经济之设施，必经设计执行考核三者之程序，不有精密之设计，无以利事业之推行；不有切实之考核，未由察执行之进度。”蒋介石承认在政府机关中“相互之间缺乏联系”，因而“进度迟滞，成效难期”，“为纠正上述之缺点，于国防最高委员会设置中央设计局⋯⋯另设置党政工作考核委员会。”1941 年 2 月，蒋介石又先后发表两篇训词，第一篇是 2 月 15 日在党政工作考核委员会第一次会议上所作的《党政工作考核之责任与工作要旨》；第二篇是同月 22 日在中央设计局第一次会议上发表的《中央设计局之使命及其工作要领》。蒋介石的三篇训词和一项提案，就构成了行政三联制的基本理论和实施要领。行政三联制就在五届七中全会后正式实行。所谓行政三联制即是将行政管理过程中的设计（或计划）、执行、考核三个环节加以联接。设计是行政活动的开始，执行是对于设计的实施，考核既是对执行的检验，又是对下一个设计的反馈。如此首尾相连，形成一个有机的行政系统。本来，行政环节完整性的理论，已不是什么新鲜事，早在 1934—1936 年间，国内已有大量行政学著作撰述了行政过程的计划、执行、考核等环节必须协调与衔接的道理。但是，蒋介石能正视自身的行政弊端并试图以行政三联制的方法加以改变，从这个意义上不妨承认这是行政上的一项“改革” 或“革新”。而国民党内将这项制度大加吹捧，是极自然的。孔祥熙说：“行政三联制不是采取任何国家的一种制度，此项制度可以说是总裁以几十年从事军政党三方面工作的经验精心研究得到的结果。”①国防最高委员会副秘书长甘乃光也说行政三联制“在现代政治制度上并无先例”，“我们翻开各国行政学来看，要找行政三联制，是找不着的”②。但是，也有人对于上述关于行政三联制的奉承话并不真信。有人便问甘乃光：“你从良心上说，究竟对于行政三联制的看法如何？”

推行行政三联制的基本方法是：“一方面设立中央设计局，一方面设立

③ 《国民参政会第四次大会记录》，1939 年 11 月。

① 《中央周刊》第一卷第 29 期，1939 年 2 月 23 日出版。

① 孔祥熙 1943 年 5 月 29 日在行政三联制检讨会议闭幕典礼上代表蒋介石致词。

② 甘乃光 1943 年 5 月 28 日在行政三联制检讨会议上讲演词。

党政工作考核委员会，分别主持设计与考核的工作；至执行方面，在党的部分为中央党部，在政的方面，行政院负了大部分的责任，而三联制全部的设施，则由国防最高委员会总其成。”③国防最高委员会笼罩了设计、执行与考核的全部行政运行系统，因而国民党的官方学者便说行政三联制的实行是战时行政机构演进的第四阶段，是由平时政制转变为战时政制的完成④。对行政三联制的意义从政治制度的转变上作了评价。

行政三联制中的设计一环由中央设计局负责。按照《中央设计局组织大纲》，该局直属国防最高委员会，是主持全国政治经济建设计划之设计及审核的最高机关。其主管长官称总裁，由国防最高委员会委员长兼任，可见此职务的重要。设秘书长 1 人，副秘书长 2 人，总管全局一切事宜。局内最重要的机构为“审议会”，负责审议政治经济建设计划及预算，党政制度及重要法规之调整，重要政策之建议。审议会设审议员 7 至 9 人，审议会开会时以总裁为主席。另有设计委员若干人。为审核预算，并设立预算委员会。

行政三联制中的考核一环由党政工作考核委员会负责。依照《党政工作考核委员会组织大纲》，该会直属国防最高委员会，是考察检定设计方案之实施进度，考核党政机关经费人事的最高机关。其主管长官称委员长，正副各 1，由国防最高委员会推定。委员 11 人，除五院院长、国民党中央执委会秘书长、国民党中央监委会秘书长、国防最高委员会秘书长等 8 人为当然委

员外，其余 3 人由国防最高委员会委员长聘任。下设党务、政务两组，分掌国民党或国民政府系统的考核工作。对于中央及各省市党政机关的考核，得组织“中央党务考察团”与“中央政务考察团”，每年实地考察一次。

过去国民党的政治体制及其机构中，“只有执行部分粗具规模。至于设计考核，则均付阙如”①。国民政府五院、国民党中央各部委，都属于“执行” 范畴。直到中央设计局与党政工作考核委员会成立后，才有了专门的设计、考核机构。但立法院不愿被当作“执行”机关，声称：“本院职司立法，就行政总体言，属于设计一面。”②的确，如从形式上看，立法确应属于设计，但事实是立法院并非真正的最高立法机关已见前文，立法原则它既无权决定，大量法律案的提出也主要不在立法院，只应说立法院是执行为主兼作设计的一个机构。同样的道理监察院是执行为主兼作考核的机关。至于执行环节当为行政、考试、司法三院。但行政院亦不甘居于“执行”之列。如 1943 年行政院粮食部在一份检讨实行行政三联制情况的报告中，认为行政管理与政治决策不同，后者亟需实行三联制，而行政院系统各部门“本身原为计划督导机关，兼负设计、执行、考核之责，并非纯粹执行机关”。为什么各机关都不愿作“执行”环节，要挤进“设计”环节去？原因在于国民党内派系林立，利害分割，矛盾杂陈，只怕处于单纯执行地位后难免听任别人的颐指气使，任人摆布。

《行政三联制大纲》的发表，国民党五届七中全会关于实行行政三联制决议的通过，以及设计、考核两专门机构的成立（从 1940 年 3 月至 1941 年

2 月），可称作行政三联制的发动阶段。但各级机关对行政三联制反应冷淡，

③ 孔祥熙 1943 年 5 月 26 日在行政三联制检讨会议开幕式致词。

④ 参见刘佐人《行政三联制发凡》第六章。

① 刘佐人：《行政三联制发凡》，第 85 页。

② 《立法院实施行政三联制以来检讨意见》，1943 年 3 月 12 日，原档存第二历史档案馆。

直到 1942 年 11 月国民党召开五届十中全会时，“于行政效率未见显著进步”、 “不遵送计划与不遵照计划执行”，使行政三联制“支节割裂，名不副实”①。为此国民党中央强令将这一制度向全国“切实推行”，规定中央各机关必须在 1943 年 3 月底以前、省市 6 月底以前、县 9 月底以前成立各级设计考核机构，为此专门制订了《党的各机关设计考核委员会组织通则》。除了中央最高一层的设计与考核分设两个机构外，其余党政机关均将设计与考核合并设立“设计考核委员会”或“设计考核处”。在国民党中央严厉督促下，行政三联制才缓慢向下层推开。1943 年可称为行政三联制的全面推行阶段。各省市根据国民党中央统一颁布的《党政各机关设计考核委员会组织通则》的总原则，分别订定本机关的实施细则，如《四川省政绩考核委员会组织通则》共 10 条，《陕西省政府工作考核委员会组织规程》共 8 条，《教育部审核委

员会组织规程》亦为 8 条。在制订组织规程后，各机关又分别订立分层负责办事细则，对本部门的层级、职能、责任均作了规定，把一个部门的工作层层分解至各基层，各司其职。一时间，似乎原来庞大、涣散、腐朽的各党政机关充盈了分层负责、克尽其职的行政气氛。

但是，行政三联制实行以后的实际效用则完全不象上述表面文章做得漂亮。行政院副院长孔祥熙在总结行政三联制实行结果时承认有三个普遍存在的毛病：“一是多犯敷衍门面的毛病”；“二是多犯不相联系的毛病”；“三是多犯铺张夸大的毛病”，并说“字面所写的多与实际不符，或者连十分之二三都做不到”①。行政三联制本是为了适应战时需要提高工作效率，改变前文所举的公文往返一次，上下十级，需时月余的拖沓情况以及其他种种行政弊端。而从孔祥熙以上概括中看出实行以后的情形实属可悲。国民党中央执行委员会秘书处在一份检讨报告中举了下面一个例子：中央党部秘书处所属人事处，草拟了一份人事制度请求批准施行，这一公文的流程是：中央党部秘书处人事处草拟呈文—→中央党部秘书处设计考核委员会审议—→中央党部秘书处核定—→中央党部党务委员会审议—→中央党部秘书处将党务委员会审议结果整理呈核—→中央常务委员会及总裁批准施行——中央党部秘书处受命执行—→秘书处设计考核委员会考核——中央监察委员会接受考核意见后核转国防最高委员会。这一漫长的过程便是以提高行政效率为目的的行政三联制的真实结果。难怪内政部说这一制度“理想过多，难收实际效果”，经济部也认为“此制之推行，至多仅能维持原有之行政效率”。这无异于认定行政三联制必定要失败。

蒋介石本来对推行行政三联制期望值很高。起初他认为是适应战时行政所必需。1943 年又将它提高为“国家基本制度的一种”，“应该在抗战中完成其制度，然后在战争结束后，我们才有推行新建设的机构”①。这里所说的“新建设”，即《中国之命运》中所提出的“十年以内完成五大建设”。可见蒋介石原是寄希望于以行政三联制来应付抗战胜利以后的艰难困窘局面。及至看到行政三联制执行中举步维艰，上上下下均虚与委蛇的情况后，于1945 年 3 月忧心忡忡地说：“长此下去，抗战胜利在望，前途危险不堪设想。”行政三联制在曲曲折折地爬行了数年后，终于悄然湮灭。抗战胜利后，在国

① 国民党五届十中全会：《对于行政三联制实施成绩之总检讨及党政工作考察报告之决议案》。

① 《行政三联制会议辑要》，第 14—15 页。

① 蒋介石在行政三联制检讨会议开幕典礼上的训词，1943 年 5 月 26 日。

民政府内建立了设计考核处，管理国家施政之设计与考核事宜，置设计考核长 1 人，特任。有设计、考核两局，局长均简任。置设计委员 15 至 20 人，

考核委员 10 至 15 人，均简派②。这已不属抗战体制的内容，附带记述，后文将不再涉及。