正式国会与正式政府

变非常国会为正式国会的酝酿，始于 1918 年 3 月。原因是皖系军阀正在

北京筹备召开新的国会，以便彻底埋葬 1913 年的首届国会，正是为了捍卫首届国会孙中山才在广州艰苦斗争。3 月 7 日，皖系政客王揖唐等成立安福俱乐部于北京安福胡同，从事操纵新国会议员选举的活动。为了表示针锋相对，南方非常国会乃在同月号召仍停留在北方的国会议员来广州，定于 6 月 12 日（一年前的这个日子，国会被非法解散）召开正式国会。在这一过程中，虽发生了改组军政府、孙中山离粤、第一次护法运动失败的重大变故，但改非常国会为正式国会的计划未变，只是广州政局的动荡不能不使停留在北方的议员驻足不前，以致到了预定开正式会议的日子，在粤议员仍不足法定人数，眼看召开正式国会的计划要落空。为凑足法定人数，非常国会决定运用1913 年 9 月《议院法》第七条的规定。这一条的内容是：“议员于开会期后满一个月尚未到者，应解其职；但有不得已故障报告到院时，得以院议展期延至两个月为限。”非常国会根据这一条前款的规定，在原定的 6 月 12 日会

期以后满一个月既未到会又无故障报告到院的参议员 51 名、众议员 147 名宣

布解除议员职务。会期后满 2 个月时，又根据议院法第七条后款的规定解除

了参议员 58 人、众议员 69 人的职务，两次共解职 325 人，以候补议员递补，

使在广州的参、众两院议员分别达到 212 人和 310 人。①被解除议员资格的人中包括参议院议长王家襄和众议院副议长陈国祥。

这一做法后来成为民国政治制度纷争的一个原因。反对者的理由不能说没有道理。首先，仅以不足 300 名议员组成的非常国会居然有权解除 325 名议员的职务，这一点就连国民党的法律专家也在著作中认为“与法不当”。其次，以候补议员递补的程序，法律有明确规定。《议院法》第十三条说： “议员有缺额时，由院通知国务院依议员选举法以各该侯补当选人递补之”。又据议员选举法规定：“候补当选人名次以选出之先后为序，同次选出者以得票多寡为序，票数同者抽签定之”。这里指明了两点：1，候补议员递补为正式议员，应由国务院办理，当时的国务院在皖系军阀段祺瑞手中，广州军政府的政务院在法律上并无明确规定即为国务院①，非常国会亦并未对议院法第七条作出修正，因而候补议员递补的程序是不符合正式法律的；2.候补当选人是按次序排列的，而广州非常国会在决定递补人选时不可能严格按次序进行，而是以在粤候补议员递补，对于名次在前而当时未在粤的候补议员则并未作出符合法统的解释，也是一个重大缺陷。总之，当时的实际情况是：既要满足眼前的政治需要，便顾不上法律上的完善，而为了不授人以柄又竭力援引法律条文，自然难免出现漏洞，这是政治史上常见的情形。

不管怎么说，非常国会终于变成正式国会了。当皖系操纵下的新国会于8 月在北京召开时，广州的旧国会参众两院亦已满法定人数，可以正式开会了。参议院议长林森（补选产生），副议长王正廷，众议员议长吴景濂，副议长褚辅成（补选产生）主持国会召开。

举行正式国会后其实并无多少事可做。九月，他们宣布继续民国六年的制宪工作。但政学会正附和桂系主张，准备与北洋军阀进行和谈，害怕制宪会引起北方的反感而造成和谈的阻碍，因而每当国会讨论宪法时，便常常在一些问题上纠缠并集体退席，使议宪会议因不足法定人数而“流会”。桂系军阀则对国会施加压迫，开始是搜查国会两院秘书厅，收缴国会卫队枪支，继而制造口实拘捕国会文牍人员，封闭房屋，又进而利用财权拒发国会经费，使国会议员除政学会议员仍能按月领得议员薪给外，其他议员“皆典当度日”。国会被迫于 1920 年 1 月 24 日停会。以后国会一分为二，民友、益友议员在林森、吴景濂两议长带领下携带国会档案四处流亡，先经香港到上海，再由上海赴云南，8 月，在昆明开国会非常会议，拟就地成立军政府，因不为省长唐继尧所赞同，议员乃又离滇赴川，9 月到达重庆，再开“非常会议”，时值四川内讧，国会经费无人供给，于 10 月 14 日发布文告，告别四川父老，再次走上流离之途，陆续回到上海。幸而盘踞广州的桂系军阀不久被孙中山组织的军队赶走，国会才得以国粤，结束了近一年的奔波生涯。在民友、益友议员辗转滇、川时期中，攻学系议员依然留在广州，自选议长，举行“非常会议”，但这一派人数极少，“总计不出 50 人”①。桂系被逐出广州后，他们亦随之星散。

在同一时期中，7 总裁组成的军政府内部矛盾深重。孙中山虽表面上接受了总裁证书，实际对军政府事务全不过问，并于 1919 年 8 月正式辞总裁职，

① 名单见谢振民：《中华民国立法史》附录。

① 在这以后，非常国会才议决自 1918 年 10 月 10 日起，“委托军政府代行国务院职权”。

① 《吴景濂在沪谈话》，见《革命文献》第 51 辑。

在上海从事著述和推翻桂系在粤的势力的组织工作。唐绍仪奉军政府委派在上海与北京政府进行和议，和议破裂后，即长住上海，与孙中山过从较密。滇系军阀唐继尧虽在压迫孙中山时与桂系持共同立场，但桂滇军阀相互间为争夺广东亦存在着矛盾，直至发生战争，从此唐继尧即撤回他派驻广州军政府的政务代表。伍廷芳愤愤于桂系对国会议员的压迫，不告而别前往香港。至此，军政府 7 总裁只剩下岑春煊、陆荣廷与林葆怿 3 人，不足半数，依法

不能召开总裁会议。1920 年 6 月 3 日，孙中山、唐绍仪、伍廷芳、唐继尧四总裁发表联合声明，声讨桂系军阀，指出其把持的军政府已不合法。8 月，孙中山组织的陈炯明粤军在福建漳州誓师，回粤讨伐桂系，10 月占领惠州后向广州推进，桂军败局已定，仓惶退回广西老巢。10 月 24 日，岑春煊在退出广州前发布通告，即日辞去总裁职务，并宣布军政府结束。

粤军光复广州之后，孙中山偕伍廷芳、唐绍仪于 11 月 24 日重返广州，恢复军政府。不久，他提出了建立中华民国正式政府的主张。

建立正式政府，主要出自外交和财政上的考虑。当时，亲日的北京梁士诒内阁正以“合法”政府身份以出卖国家权益为代价向日本大举借款。南方成立正式政府可以通过外交途径阻断梁内阁的卖国行径。与日本有矛盾的西方国家正谋划阻遏日本对中国的独占，因而“美国总统亦希望广州成立正式政府”①。孙中山主张成立正式政府的另一种考虑是当时广东财政十分困难，单靠广东一地的税收来维持庞大的军政费用，不免负担过重，广东商人啧有烦言，将动摇军政府的基础。广东海关虽有巨额收入，但海关大权掌握在英国税务司手中，他们拒绝将“关余”（即关税收入在扣除对帝国主义国家赔款后的剩余款）交给广州的军政府。广东各界一致要求成立正式政府以利于向外国人交涉收回“关余”。

1921 年元旦，孙中山发表演说，指出“护法断断不能解决问题”，“广

州此时实有建立正式政府之必要”。政务会议根据孙中山的提议，于 2 月 14 日同意将成立正式政府的提案提交国会讨论。

国会自从由川回粤后，由于支持桂系的政学会议员及其他部分议员离粤而不足法定人数，因而重新以“非常会议”行使职权。建立正式政府问题提出后，在“非常国会”中引起激烈争论，经孙中山亲自出面说服，“非常国会”终于在 4 月 7 日通过了由湖南议员周震麟提出的《中华民国政府组织大

纲》。大纲十分简约，全文仅有 7 条，主要内容：

正式政府的国家元首为大总统。“大总统由非常国会选出”。大总统的职权是总揽政务，发布命令，统率海陆军，任免文武官吏，对外代表中华民国，设各部掌部务，各部部长由大总统任免。从上述内容看，这是一种总统制的政治制度，它不设内阁，各部部长直接由大总统任免，接受大总统的指挥。大总统的权力甚至超出一般实行总统制国家的总统职权，因为这里规定的大总统发布命令、任免部长等高级官员时不必副署，亦不必经国会同意。整个条文中没有作出国会对大总统进行监督制约的规定。按常理，作为正式政府，其集权程度一般小于军事专政的政府，但将《中华民国政府组织大纲》与《军政府组织大纲》比较，大总统权力不但不逊于公开表明军事专政性质的大元帅，甚至有所超过，在军政府时期，“各部总长由国会非常会议选出，咨请大元帅特任”，而在正式政府时期，大总统可直接任命各部部长而不必

① 《孙大总统产出之回顾》，1921 年 5 月 5 日广州《新民国报》。

经过非常国会。

非常国会在通过《中华民国政府组织大纲》的当天，举行大总统选举，孙中山“以 228 票对 2 票通过。被举为中国之大总统”①。因系非常国会选出，故习称“非常大总统”，但据法制，不该冠上“非常”二字，孙中山本人亦从不自称为“非常大总统”。他在 5 月 5 日就职典礼上发表的宣言中说：“文受国会付托之重，膺中华民国大总统之选。”在对外宣言中亦说“因是组织政府，举文为中华民国大总统”。

政府各部首领在军政府时期称总长，成立正式政府后改称部长。政府阵容如下：

外交部长伍廷芳；

财政部长唐绍仪（未就职）；内务部长陈炯明；

司法部长徐谦；陆军部长陈炯明；海军部长汤廷光；参谋总长李烈钧；

总参议兼文官长胡汉民；秘书长马君武。

正式政府刚成立时，其管辖范围仅广东一省和广州一直辖市而已。7 月任命马君武为广西省长，刘湘为四川省长，才有了名义上的三省一市。

① 菲立普·海登《新建设的中国》，刊于上海《民国日报》六周年纪念特刊。