《中华民国宪法草案》（1919 年 8 月 12 日）

1918 年 8 月 12 日，安福系一手控制的新国会成立。12 月 27 日，参众两

院各选议员 30 人，联合组成宪法起草委员会。1919 年 1 月 6 日，宪法起草

委员会正式开会，议决不用 1913 年的《天坛宪草》，而由起草委员会另行草拟。当天指定宪法大纲起草员 5 人，至 13 日宪法大纲通过，着手起草宪法条文。同年 8 日 12 日，正是安福国会成立的一周年，宪法起草委员会完成了《中华民国宪法草案》（以下简称“民八宪草”），但参众两院未组织宪法会议进行审议，原因是直皖矛盾由于吴佩孚的坚持从湖南撤兵北归而日益紧张， 终至演进为直皖大战和皖系的失败。

“民八宪草”虽未提请作进一步审议，但从它的内容已可窥见安福系对于中国政制的一般主张。草案全文共 10 章 101 条。

关于国体、国土、国民 3 章，采用了资产阶级宪法的一般内容，规定中华民国永为统一民主国，中华民国人民不分种族、阶级、宗教，于法律上均为平等，并列举了人民有居住，通信、选择职业、集会结社、言论著作、信仰宗教等项自由权利，但都附带有“非依法不受侵犯”字样，为统治者的另订专门法剥夺人民自由预留张本，这也是资产阶级通常采用的方法，就连临时约法也不例外。

立法制度仍采用两院制。众议员依人口比例选举产生；参议员不根据人口多少，而以行政区划组织“地方选举会”选举产生，中央各机关及华侨则在“中央选举会”上选举产生。明确规定两院议员不得兼任官吏。国会常会每年 3 月 1 日开会，会期 4 个月，遇有要务时得延长两个月。国会职权较 1913 年的国会组织法有较大变动，原规定两院职权相同，“民八宪草”除两院相同的职权以外，又为两院分别规定了不同的职权，弹劾大总统、副总统、国务员及对国务员作出不信任之决议，权属众议院；审理被弹劾的大总统、副总统及国务员，权属参议院。国家岁入岁出预算，众议院有先于参议院议决之权，参议院如对众议院已议决之岁入岁出预算表示否决时，应求众议院同意，如不得同意，众议院之原议决案即成立。政府为应付外战内乱而作财政紧急处分时，应在规定时间内请求众议院追认。之所以作这种规定，因为财政问题直接涉及全国人民，而众议员是由人民按照人口比例直接选举产生， 众议员比参议员更能直接反映人民的意愿。

行政制度仍实行责任内阁制，而较临时约法的起草者对责任内阁制了解得更多，因而订得更具体。如临时约法只规定国务员赞襄大总统负其责任， “民八宪草”规定国务员赞襄大总统执行政务，“对于众议院连带负责”， 即当内阁的政策得不到议会支持时，内阁全体而不是国务总理一个人辞职， 还规定了当议会对内阁投不信任票时，大总统或解散众议院或免国务员职。

① 岑德广：《中华民国宪法史料》。

这些都是临时约法中所没有的。

临时约法制定于民国初创时期，对于国家财政立法还无暇顾及。“民八宪草”关于国家财政有较具体规定。这些规定有的是制约行政方面的，如新课租税及变更税率应以法律规定，募集国债及缔结将会增加国库负担的契约须经国会通过，政府应将每年岁出岁入编成预算案交国会议决，国家岁出之支付命令须经审计院核准，国会已议决的预算案大总统有异议时，无权请求国会复议等。有的是制约国会的，如国会对于预算案不得增加岁出，国会未经政府同意，对下列四种款项的支出，不得废除或削减：1.法律上属于国家之责任者；2.履行条约所必需者；3.法律之规定所必需者；4.继续费。对于国会的这种限制，意味着内阁所提出的预算支出必定被国会通过，只有在实际发出支付命令时才受审计院核准。内阁的这一权力显然是为适应皖系政府已面临直皖大战将要发生的形势。

关于宪法的修订、解释，规定了极严密的程序。临时约法规定对约法的修正案由参议院 2/3 以上议员或临时大总统提出，而“民八宪草”排除了大总统提议的权利，规定只有国会才能作修正宪法的“发议”。这种“发议” 非两院各有出席议员 2/3 以上同意不得成立。对宪法的解释权，临时约法未作规定，“民八宪草”规定对宪法有疑义时，由参议院议长、众议院议长、大理院院长、平政院院长、审计院院长组织特别会议解释之。

“民八宪草”在起草之初虽曾决定不采用“天坛宪草”，但就其内容看大部分与“天坛宪草”相同。如关于国民权利与义务、关于大总统、关于国务员、关于法院、关于法律，或完全相同，或基本相同。两者相异之处，主要有下述几点：1.议员的兼职，“民八宪草”有“两院议员不得兼任官吏” 的规定；“天坛宪草”则除这一规定外还有“但国务员不在此限”的“但书”， 允许议员兼任国务员。2.国务员的任命，“民八宪草”规定国务总理及各部总长均为国务员，此外大总统还可任命其他人员为国务员，但不得超过各部总长总额的 2/3；“天坛宪草”只规定国务总理及各部总长为国务员。3.大总统解散国会之权，“民八宪草”规定“大总统得解散众议院”，不必受任何机构的限制；《天坛宪草》则规定在下解散令前应得到参议院 2/3 以上议员的同意。“民八宪草”的这一新规定加强了内阁对议会的反制约力，使议会不敢轻易对内阁投不信任票，否则就要冒自身被解散的危险。4.国会开会的法定人数，“民八宪草”规定“两院非各有议员总数三分之一以上之列席， 不得开议”，《天坛宪草》则规定为“总数过半数”。“民八宪草”降低了法定人数的比例，因为当时国会开会时常因政见不同的政派以不出席国会相抵制，使国会达不到法定人数而流会。5.宪法的解释权，“民八宪草”规定属于由参众两院议长、大理院、平政院、审计院三院院长组成的特别会议；

《天坛宪草》则规定由国会作出解释。两者相比，以“民八宪草”的规定较合理。因为对宪法的疑义，常发生于立法者与执法者之间，如仅由立法在单方面作出解释，并不能使执法者释然。上述特别会议则包容了立法与执法的5 个主要机构，共同作出决议，自较单方面解释为优。