国民会议与《训政时期约法》

追根溯源，国民会议这种形式是中国共产党最早提出来的。1922 年，中共中央根据共产国际指示，向孙中山提出了在上海召开国民会议的建议。1924 年，中共中央再次提出这一主张，为孙中山所接受。他在北上宣言中说：“对于时局，主张召集国民会议。”国民会议由职业团体的代表组成，孙中山定为九大团体：现代实业团体、商会、教育会、大学、各省学联、工会、农会、军队、政党。由于时局变化，孙中山的主张在他生前未能实现。

南京国民党中央于 1930 年 11 月作出召开国民会议决议后，于 1931 年 1

月 1 日公布了《国民会议代表选举法》。规定代表总额为 520 名，具体分配

如下：由各省选出者 450 名，由各市选出者 22 名，由蒙古选出者 12 名，由

西藏选出者 10 名，由在外华侨选出者 26 名。上述各省、市的代表，从下列团体中选出：1.农会；2.工会；3.商会及实业团体；4.教育会、国立大学、教育部立案之大学及自由职业团体；5.中国国民党。对以上第一至第四类团体所选出的代表，还有服务年限的规定，农会的代表应从事于农业 10 年以上

现尚未改业者；工会、商会的代表应从事工业、商业 5 年以上现尚未改业者；

教育会与各大学的代表应从事于教育事业 5 年以上现尚未改业者；自由职业

团体的代表应从事于自由职业 5 年以上现尚未改业者①。关于各团体的合法性亦有规定，必须是依照法律在政府机关立案，其中实业团体又以具备下列条件者为限：1.其会员确以资本或技能从事于各种事业者；2.曾经主管机关立案者。自由职业团体是指曾经主管机关立案，且只限于新闻记者、律师、医师、工程师、会计师五种职业团体①。

① 蒋永敬《胡汉民年谱》，〔台〕商务版，第 446 页。

① 《国民会议代表选举法》，《中华民国现行法规大全》第 9—10 页。

① 《国民会议代表选举法施行法》，《中华民国现行法规大全》第 10 页。

1931 年 4 月 20 日，国民政府公布了《国民会议组织法》。规定出席国民会议者除各地选出的代表外，国民党中央执行委员、监察委员、国民政府委员，也得出席。国民党中央候补执行委员、候补监察委员、国民政府各部会的部长与委员长，可以列席国民会议②。查阅国民党及国民政府职官表，当时国民党中央执行委员 33 人，（凡辞职、开除、另任、死亡者均不计在内，

下同）监察委员 12 人，国民政府委员 20 人，三项共 65 人，为国民会议“出

席”代表。国民党中央候补执行委员 17 人，候补监察委员 7 人，国民政府各

部部长与各委员会委员长 21 人，三项共 45 人，为国民会议“列席”代表。以上出席、列席名额共 110 人，占代表总名额的 21％。此外，《国民会议组织法》规定经国民会议主席团特许人员亦可列席会议，其名额由主席团决定。组织法规定国民会议会期为 10—15 天，必要时得延长之。与常见的组织法不同的是，《国民会议组织法》没有关于这一机构职权的条文，国民会议居于什么地位，掌有何种权力，能产生什么作用，闭会以后怎么办，是常任机构还是一次性机构，均未作规定。仅在第 14 条有淡淡的一句话：“国民会议之议决案由国民政府分别办理之”，使用“办理”的字眼而不说“执行”，表明了国民会议没有多大权威性。

从上述法规可以看出，国民会议与国民大会虽仅一字之差，其性质与职能则迥然有别。第一，国民会议代表由职业团体选出，而国民大会代表由全国国民普选产生；第二，国民会议仅是讨论当前国是的政治会议，国民大会是全国人民行使选举、罢免、创制、复决四项政权的机构，是全国最高权力机关（名义上）。当然，从本质上说，国民会议和国民大会都是国民党操纵的政治工具，在这一点上两者是相同的。

国民会议有关法规公布后，国民政府限令各地在 4 月 20 日前完成国民会议代表选举。他们挑选了大批国民党干部赴各地主持选举。国民党中央将全国划分为若干区，每区派一名中央委员监督当地选举工作，以求国民会议代表均由国民党一党独占。“选举”结果，国民党如愿以偿，农会、工会、商会、教育会选出的代表，绝大部分是国民党员。在国民党中央常务会议 1931

年 4 月 27 日第 138 次会议的记录中，载有上海特别市党部执行委员会致国民党中央的“敬”日电：“国民会议代表选举结果，农陈管生、工后大椿、商王延松、自由职业者胡庶华，除陈管生为预备党员外，余均有党籍。”又据4 月 30 日第 139 次常务会议记录：“陈委员肇英报告，闽省出席国民会议代表大致已定，党詹调元、林学渊，农史家麟、陈联芳、康绍周，工孙世华、张赖愚、刘澄清，商黄赵林、黄卷、林柄康，教黄展云、沈觐宜、刘庆平，仅一、二人未有党籍。”①

1931 年 5 月 5 日，国民会议召开。会议通过了《训政时期约法》，并于

月 1 日由国民政府公布。约法全文 8 章 89 条。1928 年 10 月制定的《训政纲领》被全文移入，正式把国民党的纲领作为全国国民必须执行的法律。立法委员陈茹玄在自己著作中说：“此项约法经国民会议通过之后，则理论上党治原则已经国民正式接受；民党政权在训政时期可以益形巩固矣。”②这一段文字，说出了南京政府制定约法的根本意图。

② 《国民会议组织法》，《中华民国现行法规大全》第 5 页。

① 原件藏第二历史档案馆，全宗号 711（5），卷号 63。

② 陈茹玄：《中国宪法史》第 192 页。

“约法”关于人民权利的条文，罗列 19 条，不可谓不多，但审察其内容，则与“太原约法”恰好相反，采取的是“法律限制主义”，在向人民许诺可以享有人身自由、迁徙自由、通信自由、结社集会自由、言论自由的条文中，均附有“非依法律不得限制之”的条件。1941 年出版的董霖《中国政府》一书中对这一点谈得十分坦率：“从而政府得斟酌立法，不受‘约法’束缚，此点与‘太原约法’正属相反。”事实正是如此。南京国民政府以《训政时期约法》为根据，后来制定了大量特种刑事法律。在《训政时期约法》产生前已经公布的特种刑事法律，如《危害民国紧急治罪法》、《共产党人自首法》等，其法律地位亦因而更得到加强。

“约法”关于中央制度与地方制度的规定，均系肯定当时正在实行的制度。国民党当局对“约法”本来就采取实用主义态度，凡对当前政治有用的，就推崇之以为自己行动的根据，若与当前政治需要不合，便抛在一边，另搞一套，根本不管这一套是否符合约法。约法中关于中央制度的条文其命运便是后一种情形。在《训政时期约法》公布施行后的同年 12 月，国民政府修正公布了《国民政府组织法》，关于国民政府主席职权一项，“显然与约法所定者大相径庭”，约法规定“国民政府主席对内对外代表国民政府”，1931 年的国民政府组织法却在这一句后加上“但不负实际政治责任”，仅能名义上代表。约法规定国民政府五院院长以国民政府主席之提名，由国民政府任免，1931 年的国民政府组织法改由国民党中央执行委员会选任，取消了国民政府主席对五院院长的提名权。《训政时期约法》既然作为训政时期的根本法，与宪法具同样地位，则一切法律只能从训政约法产生而不能与之相左。约法第 83 条规定：“凡法律与本约法抵触者无效。”国民党当局对于自己所制造的这种“抵触”行为，始终未作纠正，反映了这个政府的自我矛盾。

约法虽订有“国民生计”、“国民教育”两章，说了一些“发展经济”、“保障教育”之类的空话，就连当时的法制专家也直言不讳地说“政府对于国民生计及教育条文迄未切实执行”（董霖）；“自约法公布三四年来仍未见诸实施”（陈茹玄）。

《训政时期约法》公布施行以后最严重的结果是，国民政府对人民的专制加强了。国民党内的反蒋派对南京当局的这种行径作了尖锐揭露。曾担任南京国民政府委员和外交部长等要职的伍朝枢说，南京方面“对人民自由任意蹂躏，往往无故加以拘禁，拘时不必经法定手续，拘后则审讯无期，又不开释”，“似此黑暗情状，唯我国历史上所谓乱世或欧洲中古时代始有之。”

①这些话是说得不错的。

① 伍朝枢：《致孙科书》。