第三节 联邦制的探索与民国政治的实际

学者们在墨水瓶里掀起的波澜，比起当时国内政治舞台上的纵横捭阖行径来，显得异常苍白无力。

联邦问题在中国不是对一种国家组织形式的经院式的探讨。它与各阶级、各个政治利益集团的利害直接相关，因而各种手段（语言、文字甚至动用寒光闪烁的武器）都被用来进行长时期的“辩论”。不同的政治集团从各自功利标准出发，对联邦制或臧或否，或褒或贬。同一政治集团在不同时期对联邦问题又有不同的态度。于是围绕联邦问题就呈现出纷繁复杂的政治现象。

资产阶级是分为阶层的，不同阶层有不同的利益取向。

主要代表资产阶级中下层势力的国民党，在联邦问题上数易其宗。如前所述，在取得全国政权前，革命党人持联邦论。南京临时政府成立后，实际上采用了某些联邦政治的内容。袁世凯当政时期，革命党人混淆了“单一” 与“统一”的概念，以为维护统一便必须实行单一制的国家结构形式。《临时约法》就是一部单一制的根本法；以国民党议员为主体的国会两院宪法起草委员会所三读通过的“天坛宪草”，也是一部单一制的宪草，它开宗明义第一条即为：“中华民国永远为统一民主国。”据国会解释：“统一”即为奉行单一制，“永远”表示既经决定永不更改。且不说这种解释在理论上是不准确的，奉行联邦制的国家仍然可以是统一的国家；就从实际政治效果上看，国民党人的这番努力也是一场悲剧，它未能为自己将来掌握全国政权预作准备，反而成全了袁世凯。正如徐谦后来所指出的：“袁世凯倡统一之说， 谓凡主张联邦者即为叛迹，当时民党不察，反附和袁世凯，结果助之称帝。逮袁世凯称帝之趋向已明，民党始主张联邦说以破其阴谋，然已无及。”①

1914 年起，国民党人普遍倾向于联邦制，尽管联邦并非国民党的政纲。

它的政纲写在 1912 年 8 月的国民党成立宣言中的是“主张单一国制”。既然

改向联邦只是出于反对袁世凯的政治需要，则当袁世凯于 1916 年灭亡，国民党从地下走出来，回到议会的大党地位时，便“又取消其联邦之主张”②。

孙中山没有介入这场争论。起先，他“不欲与闻党事，专致力于建设事业”，把党务托付给了宋教仁。在袁世凯横逆压来时，他才重新担起国民党领袖的责任，侧重在领导军事斗争，组织“二次革命”。因之国民党人在这一时期中在联邦制与单一制问题上所走的“S”形道路，与孙中山无涉。但是， 当 1920 年联邦制兴起第二次高潮时，孙中山便亲自披挂而出了。这一年，章

太炎就联邦问题向孙中山进言。次年 1 月，孙中山在《统一南北意见》中公开表示采纳章的主张，说他本人正“亟亟从事于联省制”，并以“余之所持之联省制”为上海和会与北京政府谈判的“两大条件”之一③。同年 8 月，他

通电各省军政长官，建议于 9 月 1 日在广东举行“联省政府代表会议”。这表明孤军奋斗于广东一隅的孙中山欲利用西南各省正在兴起的联省自治与北京相抗衡。为此他宣布除非北京接受他提出的“联省”等条件，“否则，余

① 徐谦：《依基督教救国主义拟商榷之宪法要点》，《东方杂志》第 19 卷。

② 徐谦：《依基督教救国主义拟商榷之宪法要点》，《东方杂志》第 19 卷。

③ 孙中山：《统一南北意见》，1921 年 1 月 8 日。

非达到以南方统一北方之目的不止”④。

孙中山赞成联省，说到底只是寻求力量的需要而非目标的追求。因而当他在 1922 年 8 月找到了可靠的政治力量——苏俄与中国共产党人进行联合后，他便鲜明地表示了反对联省制的政治决定，并揭露联省自治派的本质是“官治”。这一年 12 月，湖南省长致书在上海的孙中山，建议他返粤驱走陈炯明后建立联省政府，孙中山回答说：“联省只能成官治，不能达自治。”① 国民党“一大”的宣言进一步指出联省自治派“欲借各省小军阀之力，以谋削减中央政府之权能”，其结果只能是“使小军阀各占一省，自谋利益，以与扶持中央政府之大军阀相安无事而已，何自治之足云”！

主要代表资产阶级上层利益的进步党，是清末立宪派改良派的绵延。进步党党魁梁启超，在清末曾是联邦制的最早鼓吹者之一。自从拥护临时大总统袁世凯充当御用党后，一改早先主张，拥护单一制。在《中国立国之大方针》中，梁启超力言中央集权之必要，指责联邦论者“于事实上所本无之联邦制度，而欲以理想使之发生，是无异蒸沙求饭，必不可得之数也。”②袁世凯死后，进步党拥段祺瑞如同先前之拥袁世凯，竭力维护皖系军阀对各地的“统一”，为此不惜与主张联邦制的国民党丙辰派等在国会中大打出手，“只听劈劈啪啪之声，此其间必有几人吃着耳光也”③。梁启超、汤化龙、林长民、蒲殿俊等党魁因而更受段祺瑞赏识，陶陶然成为内阁大臣。惜乎好景不常， 梁等人旋被逐出内阁，成了失意政客，他们便转而讨好地方军阀，主张起地方分权来了，而全然忘记了他们曾在国会中演出过的壮烈的“全武行”。改良派名流们的身影频频出没于湘浙川滇等省。

一种政治制度的提出常常基于两种需要：工具价值的需要或发展目标的需要。严肃的政党在决定政体时主要出于发展目标的需要，有时也从策略上考虑，如同 20 年代初孙中山之与联省制。而资产阶级改良派既以“流质易变” 的梁启超为领袖，便不能不表现出它的多变性。其实，变中有不变，这个不变便是反对民主主义革命的深入，在不改变旧秩序的和平前提下使资本主义温和发展。他们在联邦制问题上前前后后的表演，无不符合这一阶级的品格。

④ 孙中山：《统一南北意见》，1921 年 1 月 8 日。

① 孙中山：《批林支宇函》，1922 年 12 月 30 日。

② 梁启超：《饮冰室合集·文集》第 10 册，第 28 卷。

③ 《盛京时报》1916 年 12 月 12 日。