《中华民国宪法》（1923 年 10 月 10 日）

这一份宪法在民国史上之所以声名狼藉，是因为它最后系由一批被称为“猪仔”的国会议员草草通过并由“贿选总统”曹锟公布。但从内容和制宪

过程看，它是继“天坛宪草”的正统宪法，是历时 10 年的制宪过程的最后结果。

自从 1913 年 7 月 12 日民国国会成立宪法起草委员会开始草拟宪法起，

同年 10 月 31 日，以国民党占优势的这个委员会在袁世凯横逆相压，不断迫害议员，国会处境日蹙的情况下，匆匆完成了《天坛宪草》的“三读”程序， 3 天后袁世凯便宣布取消国民党籍议员资格，国会被解散，《天坛宪草》来

不及交国会两院的宪法会议进行审议。1916 年 8 月 1 日，国会复会，称第一

届国会第二期常会，决定继续制宪，国会两院议员会合举行宪法会议。9 月 5

日至 13 日，由宪法起草委员会向宪法会议说明《天坛宪草》的指导思想及起草说明，包括汤漪的总说明书、蒋举清的《不取行政裁判制之理由说明书》、易宗夔的《主张两院制之理由说明书》、王用宾的《大总统及副总统说明书》、李庆芳的《国土说明书》等，得到宪法会议的通过，是谓“一读”。1916 年9 月 15 日至 1917 年 1 月 10 日，宪法会议就宪法草案中的重大问题进行审议，

规定若干宪法原则。自 1917 年 1 月 26 日起，宪法会议对《天坛宪草》进入

“二读”程序，即逐条进行讨论，这是费时最久的程序。同年 6 月，因张勋复辟，国会第二次被解散，“二读”中止。孙中山南下“护法”，部分国会议员到达广州，但不足法定人数，不能举行正式国会，乃称“非常国会”。1918 年，宣布改“非常国会”为正式国会，继续第二次常会的议宪工作，后因政学系议员处处作梗，议宪会议不能正常进行。陈炯明叛变后，部分国会议员辗转于香港、昆明、重庆间，寻找继续开会的地点。直系军阀在北京揭起“恢复法统”的旗号，宣布重行召集第一届国会第二期常会，不承认护法国会。

1922 年 8 月 10 日起，直系玩弄“恢复法统”花招，重开旧国会，继续因张勋复辟而中止的制宪工作，除对一部分条文进行二读外，尚须补足“地方制度”与“国权”两章条文的起草。国会两院决定宪法起草委员会仍以汤漪为委员长。两章条文起草完毕后，移送宪法会议。1922 年 12 月 20 日，宪

法会议在地方制度问题上发生严重争执，历时半年，直至 1923 年 6 月 12 日深夜才经各方协商，意见基本统一。次日，直系驱黎的政变发生，议员又复离京南下，二读程序仍然未能完成。

自《天坛宪草》提出后的 10 年间，制宪是分别由三方面进行的。一是广州国会的议宪，二是直系“恢复法统”后北京国会的议宪，三是安福国会的议宪。前两者承认《天坛宪草》，后者否认《天坛宪草》。广州国会的议宪由于陈炯明叛变而中断，安福国会的议宪因皖系垮台而告吹，直系“恢复法统”后国会的议宪又因直系发动驱黎的北京政变而使议员们大批离京。亲直系的两院宪法会议议长吴景濂，以制宪相号召，诱使已南下的议员回京，为此他仍每周开宪法会议 3 次，一次不辍，终因人数不足，先后流会达 44 次之多。宪法会议既苦于人数过少，急于当大总统的曹锟亦亟想召回更多议员开成大总统选举会。7 月 24 日，曹锟发出通电，要求议员回来议宪，故意不提大选的事，同时以丰厚的“出席费”为饵。而当回京议员日益增多后，亲直系的议员提出了“宪选并进”的原则，即议宪与大选隔日交叉举行，安排 10 月 4 日、6 日、8 日、10 日为宪法会议，5 日、7 日、9 日、11 日为大总统选举会。原以为选举会可能须举行多次。结果，由于 10 月 1 日开始填发 5000

元的支票，吸引了议员纷纷到会，只 5 日 1 天便完成了选举，曹锟坐上了大总统宝座。

宪法会议亦惊人地顺利。10 月 4 日，将“地方制度”一章完成二读；6 日，又通过了“国权”一章的二读；8 日，宪法全文经过三读。迁延达 10 年的一部宪法，只 3 次会议便完成了。10 日，宪法正式公布。

这部被“猪仔议员”们用以遮羞的宪法，遭到当时人们所痛诟，是理所当然的。民国的学人们也因为它排斥护法国会的制宪历史而斥之为非正统。但如果不因人废言，则应当说这部宪法的内容有可取之处。张君劢就较早提出过这一看法。

“国人以为国会受贿之故，并反对所颁之宪法。先生（指张君劢）以为宪法由受贿之国会成立，然此项宪法，比较合理。一笔抹煞，国民无此力量，不如赞成之，责以实行。先生曾为文发表，而为《民国日报》邵力子先生所驳，彼所重在法统，此则以其内容有可采，作为一种宣传机会也。”①

这一段话反映了当时人们对《1923 年宪法》的不同看法。站在国民党正统地位的人，采完全否定态度；非国民党的名流则看出其“内容可采”、“比较合理”，与其“一笔抹煞”，不如“责以实行”。而直系军阀对这一部宪法，本来就并不准备实行，因而就听任议员们去闹腾了。

《1923 年宪法》全文共 13 章：第一章国体，第二章主权，第三章国土，第四章国民，第五章国权，第六章国会，第七章大总统，第八章国务院，第九章法院，第十章法律，第十一章会计，第十二章地方制度，第十三章宪法之修正解释及效力。共 141 条。宪法中的一些新鲜内容，尤其国权与地方制度两章，是新近起草的，值得加以注意。

“国权”与“地方制度”两章，从国家和地方两个侧面，规定了中央权与地方权的分际。民国以来，由于控制中央政权的大军阀强调高度中央集权，割据地方的小军阀谋求地方分权，资产阶级则根据自己与中央政权的关系有时主张中央集权，有时赞成地方分权。历次制定宪法，都为这个问题吵得天翻地覆，历时 10 年不能定案。吵得最凶的有两次。一次是国会首次恢复后的

1917 年议宪。国民党议员主张应将省的制度列入宪法草案，以补“天坛宪草” 的缺陷，而研究系议员认为省制入宪，中央将受省之约束，于统一有碍。双方由激烈争辩发展到暴力殴斗，各方均有议员被殴致伤，以致成为督军团干涉国会的借口。另一次是直系“恢复法统”后的 1922 年议宪。国会中分成“省宪同志会”和“反省宪同志会”两派，争论数月，经中立派居中调停，才达成关于地方制度与国权两项协议。

《1923 年宪法》关于中央和省的权力分配，既不是完全的中央集权制（单一国家制），也不是典型的地方分权制（联邦制），而是兼具两种内容，因而表现出矛盾和混乱。但它允许地方有较大的自由度，是以前各种宪法、约法所没有的，从当时中国政治的主要矛盾是中央军阀的专制与各省人民要求摆脱中央军阀的专制这一点来看，《1923 年宪法》中的这种“自由度”的出现，应当给予一定的评价。所谓“自由度”，主要反映在第五章“国权”和第十二章“地方制度”，它对中央权与省权各采取列举法，列举出由国家立法并执行的事项 15 项，由国家立法并执行或令地方执行的事项 15 项，由省

立法并执行或令县执行的事项 11 项。根据各国宪法惯例，中央集权制国家的宪法，对中央权力采取广泛意义的概括方式，对地方行政权采严格意义的列举方式；而联邦制国家，则大多采用中央权与地方权分别列举方式。《1923

① 《君劢先生之言行》，《张君劢先生七十寿辰论文集》。

年宪法》所采用的正是联邦国家通用的方式。列举式难免会有遗漏，称为“残余权”，联邦制国家对处理“残余权”采用两种方式，一种是规定属于各邦

（如美国宪法），另一种则规定均属之联邦（如加拿大宪法），而“1923 年宪法”与这两种均不同，规定为“如有未列举事项发生时，其性质关系国家者，属之国家，关系各省者，属之各省。”既不偏重于中央，亦不放任于地方，采取了中和的原则，如能确实做到，就与孙中山关于权力分配的主旨相近，是很可取的。

《1923 年宪法》也制订了制约地方权力无限膨胀的条文，规定省法律与国家法律抵触者无效，省不得缔结有关政治之盟约，省不得自置常备军，并不得设立军官学校及军械制造厂，省如以武力侵犯邻省，政府得以国家权力强制之等，但当时地方军阀对此大都不加理睬，而对地方分权的条文则极力叫好。强烈主张武力统一政策、追求中央集权制度的直系军阀为什么会制订出这样一份对地方相当“慷慨”的宪法？一是因为曹锟急于做总统，议宪只是诱骗议员来京的饵料，对宪法内容并不在意；二是参予制订宪法的部分议员只对“出席费”感兴趣。而资产阶级则对宪法的作用抱有幻想，以为有了宪法将能真正有利于全国政治的好转，于是他们便将一年前上海“国是会议” 提出的宪法草案搬了进来。“国是会议”是全国工商界、教育界等 8 个团体

在黄炎培等的发起下召开的，历时数月，于 1922 年 8 月公布了由张君劢等人起草的《国是会议宪法草案》（甲、乙两稿）。如将《国是会议宪法草案》与《1923 年宪法》加以对照，便可发现两者均对国权与省权采取分别列举法，且他们的规定极为相似。

《 1923 年宪法》中的国权《国是会议宪草》中的国权

外交
国防
国籍法
刑事、民事及商事之法律
监狱制度
度量衡
币制及国立银行

外交
海陆军

18.国籍法①

13.民法； 14.刑法； 15.商法

16.刑事诉讼法；

24.联省监狱

度量权衡

8.关税、盐税、印花税、烟酒税、其他消费 3.币制、银行

税，及全国税率应行划一之租税。9.邮政、电报及航空

国有铁道及国道
国有财产
国债
专卖及特许
国家文武官吏之铨试、任用、纠察、保障
其他依本宪法所定属于国家之事项

海关税、其他国税

7.邮政 8.电报

9.铁路及国道

6.国债

联省官制及官规②

《1923 年宪法》所规定的 15 项国权中，有 12 项与《国是会议宪草》（甲种）相同，仅“国有财产”及“专卖与特许”是《国是会议宪草》中所没有的。虽然有几项权力的外延有某种差异，如《1923 年宪法》中规定的国权第五项“监狱制度”系泛指，而《国是会议宪草》中的国权第 24 项“联省监狱”

系特指国家一级的监狱实体，省的监狱在《国是会议宪草》中则属于省的权力，但从总体上看，第一，两种宪法都采用了列举法，第二，列举时所遵循的原则相同（事之关于全国者由国家立法并执行，关于一省者由省立法并执行），第三，列举的内容亦基本相同，因之不能不说《1923 年宪法》在制订时相当程度上受了上海“国是会议”的影响。上海《国是会议宪草》是一份主张联邦制的宪草，《1923 年宪法》既在国权与省权的分配这一个对于联邦制来说是最关重要的特征上与上海《国是会议宪草》基本相同，当时一般人便有理由认为《l923 年宪法》是联邦制宪法。潘树藩的《中华民国宪法史》说：“当时一般人都认为这宪法把民国国家组织定为联邦制，这一说很有成立的理由。”杨幼炯的《近代中国立法史》说：“此次公布之宪法，虽制定该宪者否认为联邦性质之宪法，然从学理上评断，该宪固确具联邦宪法之性质。”陈茹玄的《中国宪法史》亦说：“其制度精神酷类民国十一年上海国是会议所起草之联省宪草第二章中所规定也。此章无异承认中国已改单一为联邦，但其条文中，则避免‘联邦’或‘联省’名词耳。”

分析“大总统”一章的内容，找不出《1923 年宪法》中有特地为曹锟而写的条文，亦证明曹锟并未操纵这一份宪法的制订。试拿《1923 年宪法》与

《天坛宪草》作比较。《l923 年宪法》第七章“大总统”标题下共 21 条，其中有 20 条完完全全抄自《天坛宪草》，值得注意的是在《天坛宪草》中被

《1923 年宪法》删去的两条，恰恰是扩大大总统权力所十分需要的。《天坛宪草》这两条的原文是：

“第 65 条，大总统为维持公安或防御非常灾患，时机紧急，不能召集国会时，经国会委员会之议决，得以国务员连带责任，发布与法律有同等效力之教令。前项教令，须于次期国会开会后七日内请求追认，国会否认时即失其效力。”

“第 72 条，大总统颁予荣典。”

上述大总统有权发布紧急教令的条文，是当年野心难驯的袁世凯坚决主张加进去的，如今却在《1923 年宪法》中被删除，足够说明直系军阀对于这份宪法态度之淡漠了。

因此可以说，被叫了 60 多年的“曹锟宪法”，其实不是曹锟的宪法，它只是“贿选议员”们领到了贿选赏金以后为应付社会舆论、掩饰自己丑行而贴在自己脸上的金粉而已。