《中华民国约法》（1914 年 5 月 1 日）

袁世凯成为正式大总统的第二天，便向国会提出增修约法，还说：“事关紧急，要求速议”。国会以为民国宪法正在天坛起草中，可不必重修临时约法，对袁世凯的主张未予采纳。国会被解散后，袁世凯向御用的政治会议重提增修约法，理由是“正式政府，适用临时约法，究于政治刷新，大有妨碍”①。为此，政治会议决定，成立约法会议。

1914 年 3 月 20 日，袁世凯咨文约法会议，提交《增修临时约法大纲》7 条，由司法总长章宗祥在会上提出，主要内容有：

①临时约法有多头政治之弊，亟应修改，以求主权之统一；

②临时约法中大总统制定官制官规，任命国务员，缔结条约均须议会同意，使政府用人行政无活动之余地。此外，未规定大总统的紧急命令及紧急财政处分权，须规定之；

③临时约法不啻以国务员为政府，既规定大总统总揽政务，国务员只有赞襄总统及主管行政事务之职责，不能以国务员为政府；

④临时约法中议院权限失于广泛。约法中之立法机关，其权限应从狭小之规定；

⑤应增设咨询机关；

⑥会计应增专章；⑦临时约法规定宪法由国会制定，其实国会应产生于宪法，不应先有国会。②

袁世凯在这份《增修临时约法大纲》中有一段议论，要点为：民国草创时期，国家的根本大法，“虽不能不取决于共和先进诸国”，但亦不能“事事削足适履”而不顾中国国情，为目前建设国家出发，应划为两个时期，“施行约法为一时期，而施行宪法当别期”，“施行约法为国家开创时代之所有事，施行宪法为国家守成时代之所有事”，二者“截然不同”。有意思的是， 袁世凯这一番议论，恰与孙中山关于训政、宪政的见解相似，孙中山亦曾批评民国初年即热衷于制订宪法的错误。这种相似，是由于两人的立论来源于同一出发点，即都认为首先要确立本阶级对全国的统治，而不应一开始即实行宪政与民主。

约法会议依据《增修临时约法大纲》，另行议定了《中华民国约法》（又称“新约法”），删去“临时”二字，表明这一约法的长期性，以与袁世凯的“建国两时期”论相吻合。

① 袁世凯：《咨询政治会议约法增修程序令》。

② 《庸言》第 2 卷第 4 号。

1914 年 5 月 1 日，新约法正式公布，全文 10 章 68 条，新约法取消了国会两院制，改为一院制，其立法机构称为立法院；另成立参政院以应大总统之咨询及审议重要政务。在立法院未成立前，以参政院代行之。在新约法中， 大总统职权高度膨胀，它废除了责任内阁制，取消国务总理，实行总统制， “行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”。凡是临时约法中规定应受议会限制的，在新约法中这些限制均已取消，从下面（见下页）的对比中可以看得很清楚：

《新约法》从集权于袁世凯个人的需要出发，随心所欲地引进了西方总统制中总统权力的有关部分。如总统对国民负责而不直接对议会负责，美国宪法之所以作此规定，是因为美国总统不是由国会产生，而是由各州所选出的“选举人”选举。大凡由国会选举产生的总统，都应对国会负责。袁世凯的“新约法”规定大总统由两院议员联合选举，却不对选举了自己的选举人负责，是不合理的。西方总统制国家的宪法中，规定有对总统权力进行制约的条文。这些条文因为不合袁世凯的口味，尽管它们均为总统制宪法应有之义，亦均被排斥于“新约法”之外，如美国宪法规定总统任命部长应经议会同意，新约法则规定“大总统任免文武职官”；在美国宪法中，总统无权解散国会，“新约法”则规定“大总统经参议院之同意，解散立法院”；美国制度规定总统对于国会的决议不同意时可提出否决，交国会复议，但国会以2/3 以上多数仍持前议时，总统不得再持异议，应即付公布，“新约法”则规定在交复议时，如出席议员 2/3 以上仍持前议，“而大总统认为于内治外交有重大危害，或执行有重大障碍时，经参政院之同意，得不公布之”。此外，这一份公开表明采取总统制的“新约法”，既已不伦不类地采用了责任内阁制下总统有权解散议会的条文，却不许议会对行政投不信任票，足见“新

约法”的最主要特点是行政权的高度扩张，而立法对行政应有的监督与制约， 在“新约法”中则十分苍白无力。就连最通常的质询权，即议会对行政提出疑问，要求答复之权，“新约法”竟亦规定为：“但大总统认为须秘密者， 得不答复之。”如此，凡使袁世凯难堪的质问，他亦尽可用“须秘密”为由而不予理睬。