2 整顿赋役制度

摊丁入亩 清初赋役制度基本上沿袭明代。明中后期的一条鞭法名义上应把丁银摊入田亩征派，但实际上并不彻底，丁银并未废止，仍照地丁双重标准征派赋役。顺治初年，“立编审法，以稽人民之数，后定为五年一举，丁增而赋亦随之”①。由于土地兼并，农民逃亡，丁银无法落实；再加上富户转嫁负担，编审不公，致使“穷民有寸土全无而受丁银之累者；富户有田连阡陌而丁银与穷户相等者，苦乐不均”②，不断激起农民反抗。康熙四十年（1701年）浙江宁波贫苦农民便曾起而“倡照地派丁之说，与巨室相持”③，强烈要求改变不合理的赋役制度。为了缓和矛盾、稳定统治，同时也为了解决丁银难征的问题，确保税收数额，康熙五十一年（1712 年）规定以前一年全国丁银额为准，以后新增人丁概不多征，谓之“圣世滋丁，永不加赋”④。这一固定丁银的措施造成摊丁入亩必行之势。因为人丁的因素处于流动状态，需定期编审，不断“除丁”、“补丁”，在丁数增减不停的情况下又要维持总额不变，计算极为烦难，相对来看，土地毕竟是比较稳定的因素。康熙五十三年，御史董之燧正式提出在全国范围“统计丁银，按亩均派”的建议⑤。经广东、四川两省试行之后，雍正元年终于决定“于雍正二年为始，将丁银均摊地粮之内”，命令各省“将丁口之赋，摊入地亩，输纳征解，统谓之地丁”。所谓“摊丁入地”，即“将丁银随地起征”，“丁谣与地赋合而为一，民纳地丁之外，别无谣役矣”⑥。摊丁入亩赋役新政是明一条鞭法的继续和发展，简化了税收原则和手续，按土地多少单一标准收税，从此取消了人头税。既

③ ④⑤⑧《清朝文献通考·田赋》。

⑥ 《清圣祖实录》卷 108。

⑦ 《东华录》卷 5。

① 《清朝文献通考·田赋》。

② 《清世宗实录》卷 79。

③ 乾隆《杭州府志·名宦》。

④ 《清圣祖实录》卷 249。

⑤ 吴振棫：《养吉斋余录》卷 1。

⑥ 《清史稿·食货志》。

便于征调，确保财政税收；又可缓解贫民逃亡、稳定政局，避免产去税存，一定程度上改变了赋役不均状况，使“富户坐困于输丁，而一切游手未作者，皆相率而为化外之民”①，大大削弱人身依附关系，有利于工商业和商品经济的发展。这一改革是中国封建社会后期生产关系上的一次重大调整，是赋役制度成熟的标志，在历史上起到进步作用。

耗羡归公和养廉银 所谓耗羡，是指补偿实际损耗后多出的盈余。官府征收赋税的过程中总会出现一些损耗，征粮有鼠雀耗，征盐有盐耗，把碎银铸成 50 两重元宝有火耗。为弥补损耗，征收正赋时要多收一部分损耗费。这种额外征无固定数额，多余的耗羡不上交，支用也无章程。各级官吏从中中饱私囊，上下默认，视为成例。清皇朝名义上实行薄俸制，一品官每年俸银180 两，七品县官年俸 45 两，有的甚至仅有 27 两 4 钱②。这些俸银，养家之外还得用于种种官场应酬，开销远远超过棒银。于是各级官员纷纷加耗，并任意占夺耗羡，从中渔利。康熙时期加收火耗，“重者每两至四五钱”③，甚至“税轻耗重，数倍于正额者有之”④。康熙未年曾有官员建议允许州县官动用部分耗羡，其余交省归公，康熙为避加派之嫌，不予采纳。雍正元年，山西巡抚诺岷建议：各州县所征耗羡一律解送省布政司库，除部分填补亏空、留作地方公用外，其余分发诸官作养廉之用。这一方案经雍正批准，次年于全国范围推广。为保证此法执行合理，雍正严格控制耗羡率，一般每两赋银不得超过二钱火耗。他严厉警告地方官员：“于应取之外，稍有加重者，朕必访闻，重治其罪”①。雍正并不以取消火耗的办法削除积弊，而是在控制耗羡率的前提下使征收火耗合法化，然后“耗羡归公”，所谓“与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县”②。养廉银的数额远比正俸丰厚，督抚一二品大员达 1.5 万两至 3 万两之间，知县也在 400 两至 2000 两之间，超

过正俸数十倍甚至 100 多倍。雍正强调，发放养廉银后，“倘再有私收规礼者，将该员置之重典；其该管之督抚，亦从重治罪！”③养廉银数额虽然庞大，但实际上并未加重人民负担，也没有加大朝廷开支，只是把原先地方官巧取滥收中饱私囊的耗羡，在对数额加以限制后通过正式途径合法征收，并按官员职务高低、公务繁简、开销大小，酌量公开支付，然后重刑责以清廉。其结果，征收总额比以前毫无节制的狂征滥派，有较大幅度的下降，而耗羡归公（包括原先为官员私占的关税盈余、盐课公费等）后，除去支付养廉银外，结余部分成为国家收入，库存因此激增，每年人库超过 4000 万两白银。封建时代，要想通过用重金“养廉”、根治贪污腐败当然不可能成功；但行此新法把澄清吏治和整顿赋税结合起来，官场贪风毕竟有所收敛，“吏治稍得澄清”④，国家和百姓两头获益，可谓一举数得。

蠲兔钱粮 康熙年间，除一再展宽起科年限奖励垦荒外，还经常“一年

① 《皇朝经世文编》卷 30，邱家穗：《丁役议》。

② 参见《清朝文献通考·国用》。

③ 《清世宗实录》卷 3。

④ 《皇朝经世文编》卷 27，钱陈群：《条陈耗羡疏》。

① 《雍正起居注》四年四月十四日。

② 《清史稿·诺岷传》。

③ 《清世宗实录》卷 71。

④ 《清世宗实录》卷 157。

蠲及数省”，或“一省连蠲数年”⑤。至康熙五十年“普免天下钱粮，三年而遍”⑥，每三年普遍轮流蠲免一次，成为定制。

而截止到康熙四十九年，近 50 年间，蠲免总数“已逾万万”。①蠲免钱粮之举首先对地主阶级有利，同时有利于改善自耕农生产、生活状况。康熙四十九年还曾明令“凡遇蠲赋之年，免业主七分，佃户三分，著为令”②，使无地佃农也得以多少减轻一些负担。乾隆时期也曾多次实行全国性普免或轮免，每轮蠲一次，约免赋银 2700 余万两。这种经常性的蠲免钱粮政策，有利于休养生息、减轻人民负担，对于恢复发展生产起到积极作用。