第四节 清前期的强盛和清中期的衰败一 进一步强化君主专制体制的政治措施

1 皇权的加强与政权机构的沿革

中枢机构的演垄清初的政务中心是议政王大臣会议，“皆以满臣充之， 凡军国重务不由阁臣票发者，皆交议政大臣，每朝期坐中左门外会议，如坐朝仪”①，实际上是负责决策的中枢机关。组成议政王大臣会议的八旗贵族带有浓厚的落后保守传统，早期权势很大，对皇权也有所牵制，成为离心分裂的势力。入关后诸帝不断采取措施削弱旗主势力，康熙十八年（1679 年）在八旗设都统、副都统掌管旗务，直接听命于皇帝，各旗旗主不得干预。雍正元年，连发数道谕旨，规定诸王要使用旗下人必须请旨，而且对旗下人不许擅行治罪，更加确立皇帝至高无上的权力。随着诸王旗主权势的削弱，议政王大臣会议渐成虚设，至乾隆五十七年（1792 年）撤消。顺治十五年（1658 年），清廷仿明制改内三院为内阁，鳌拜辅政时又改回内三院，康熙九年（1670 年）正式恢复确立内阁制。清代内阁名义上是位居六部之上的中枢首脑机关， 实际上是对旗权的牵制，并无实权。康熙时处理政务的秘书班子是南书房， 康熙十六年（1677 年）为行使皇权便利，康熙调翰林等官入乾清宫南书房当值，秉承皇帝旨意草拟谕旨，发布政令，内阁只办理例行事务。设南书房对旗权、内阁都是一种限制和削弱。雍正时处理政务主要依重军机处。雍正八年（1730 年）清廷对西北用兵，为商议军务，防止泄密，于隆宗门内设军需房，后改为军机房，又改为军机处，战事结束后仍保留为常设机构。军机处的职事并不仅限于军务，举凡内政外交、军政大计，包括官员升革调补、审理重大案件、制定大典礼节、查考兵马钱粮等等，均得参与商议，以备皇帝咨询顾问，并代皇帝拟写谕旨，发布政令。总之，“军国大计，罔不总揽。自雍、乾后百八十年，威命所寄，不于内阁而于军机处”①，成为皇帝发布政令、处理政务的枢纽核心。但军机处本身并没有独立性，裁决权完全出自皇帝。皇帝直接从大学士、尚书、侍郎中挑选谨慎可靠的亲信任军机大臣、军机大臣上行走、军机大臣上学习行走，称大军机，人数无定制，最多六七人。大军机下僚属为军机章京，又称小军机，满汉两套，各 8 人，分两批轮值。军机处无专门衙署，只有简陋的值庐，无属吏。军机大臣不得私自接交官员， 受皇帝召见须长跪白事，“只供传述缮撰，而不能稍有赞划于其间”②，绝对听命于皇帝，实际上是只对皇帝个人负责的工作班子。皇帝通过军机处把议政王大臣会议和内阁主要职权合而为一，便于集权，办理政务迅速、机密， 君王旨意畅达无阻，是皇权高度膨胀的产物。

中央各部院衙门的职事清朝在中央行政管理机构方面沿明旧制，设吏、户、礼、兵、刑、工六部。六部长官只能奏请皇帝颁发诏谕，无权直接向地方官发布命令，加上和其它机构重叠，互相制约，职权不清，乃至“名为吏部，但司签掣之事，并无铨衡之权；名为户部，但司出纳之事，并无统计之

① 昭梿：《啸亭杂录》卷 2。

① 《清史稿·军机大臣年表一》。

② 赵翼，《簷曝杂记》卷 1。

权；名为礼部，但司典仪之事，并无礼教之权；名为兵部，但司绿营兵籍、武职升转之事，并无统御之权”③。刑部则与都察院、大理寺重叠。刑部所定重大案件例由都察院复案，大理寺审查，谓之三法司会审。此外宗人府、步军统领衙门、理藩院、内务府慎刑司也握有部分司法审判权。权限分散、互相牵制的结果，便于皇帝控制最高司法权。事实上清代流徙以上案件都须题报皇帝，而且凡属会审重案的最后判决权，由皇帝定夺。雍正年间，清廷还一改唐朝以来监察机构“台”、“谏”并列的旧制，将六科并入都察院，六科给事中和十五道监察御史合称“科道”，负责对京内外官员的考察弹劾。与此同时，取消了六科给事中封驳皇帝诏旨的职权。清朝的监察机制，侧重对臣僚忠诚的考核，对公务监察不力，尤其缺乏对皇权重大决策的制约与监督。清廷还没有专管宫廷事务、照料皇帝生活起居的内务府。封建皇帝把国家视为己有，因而内务府和国家政务也有一定联系，有其特殊的一套系统， “凡府属吏、户、礼、兵、刑、工之事皆掌焉”①，而又不与外廷行政系统相混。另有宗人府，为清廷特设的专理皇族事务的机构，列于内阁、六部之上， 位居各部院衙门之首，显示了皇族宗室的特殊重要地位。此外清廷新设掌理蒙、回、藏等少数民族事务的机构理藩院。理藩院由清初“蒙古衙门”发展而来，初属礼部，顺治十八年升格，与六部平级，列工部之后。其职掌为“掌外藩之政令，制其爵禄，定其朝会、正其刑罚”②，并兼管北、西两方陆路来往的属国及与俄罗斯等外国交往事宜。理藩院的设置加强了中央政权对边疆少数民族地区的统治和管理。

地方行政体系与基层里社保甲制度 清代恢复行省制，于地方设省、道、府、县四级。地方上最高官员是总督与巡抚，明制督抚多为临时派遣，清乾隆时成为固定的封疆大吏。清前期全国共设直隶总督（辖今河北省及内蒙古部分地区）、两江总督（辖江苏、安徽、江西）、闽浙总督（辖福建、台湾、浙江）、两湖总督（辖湖南、湖北）、陕甘总督（辖陕西、甘肃、新疆）、四川总督、两广总督《辖广东、广西及南海诸岛）、云贵总督（辖云南、贵州）八总督。总督为正二品官，加尚书衔者为从一品，代表皇帝总揽当地军政大权。除设总督辖一省或数省之地外，每省还设巡抚，总管一省政务。巡抚为从二品官，职权略逊于总督，一般还例兼都察院右副都御史，负责监察本地政务。又多兼提督衔，节制本省各镇总兵。督抚均为皇帝直接委派的亲信，遇有疑难，分别向皇帝密折请示。有时督抚同驻一城，事权不一，互相牵制，且任期不长，便于皇帝控制。除非奉命团练，督抚不得自行招兵买马。有清一代基本上未出现地方抗命、军阀割据的局面。在边疆地区则设将军、大臣，兼掌军政，同样由皇帝选派，直接听从皇帝指挥。省下除有道、府、县三级行政机构外，还在城乡各地广泛实行里社、保甲制。每 110 户为一里，

选丁多的富户 10 人为里长，其余百户为 10 甲，每 5 年编审一次，里社组织

侧重于征税事宜。每 10 户为一牌，10 牌为 1 甲，10 甲为 1 保，分设牌头、甲长、保正。保甲着重维持治安，每户“给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上，出外注明所往，入则注其所来，面生可疑之人，非盘诘的确，不

③ 《光绪朝东华录》。

① 《大清会典》光绪卷 89。

② 《清史稿·职官志二》。

许容留，⋯⋯月底令保正出具无事甘结，报官备查”①。里社、保甲并非领取傣禄的正式行政机构，但它直接对广大人民进行严密的控制和监督，是统治人民的最基层的组织。

在健全各级行政机构的同时，清王朝在任官制度上推行以满族贵族为核心的“官缺制”和“回避制度”。郎把各种官职分为满官缺、蒙古官缺、汉军官缺、汉官缺四种，其中宗人府、理藩院、各省驻防将军、都统、参赞等重要官职俱为满官缺，地方督抚也大多任用满族和汉军旗人，凡属满官缺， 汉人不得补任，汉官缺对满人则不加限制。汉官不得在本省及原籍 500 里之内的范围任职，与上司有宗亲关系者也例应回避。以防止汉官利用乡土宗亲关系结成反对势力。

强化宗族纽带辅助专制统治的功能宋明时期租佃关系发展，新兴非身份性品官地主不再具备集政权、财权、兵权于一身的世袭罔替的权力；宗族首领也已失去独霸一方与君权抗衡的实力。统治阶级遂再度祭起宗族血缘大纛，“保甲为经，宗族为纬”①，用三纲五常重建封建宗族血缘组织，以“管摄天下人心”②，加强对人民的统治。此刻的血缘纽带割除了先秦宗法世袭特权，废黜了魏晋门阀谱牒，而下移为家族本位，专重于浚源清流立庙联宗， 通过建祠、修谱、设置族田、制定族规，尊祖收族控制族众。族权自春秋战国由宗君合一裂变为对王权离心因素后，经宋明时期整合又以新的形式皈依为向心凝聚力量。至清前期，朝廷大力倡导“移孝作忠”，宗族制度再度盛行。遍布广大乡村的大小家族积极配合朝廷收取赋税，把“以国课为先”、“及期完纳，毋累官私”悬为族规，视作“实亦忠之一端也，而实保家之道也”③。形形色色的族规家法往往比国家法律更为苛严，而且“族房之长，奉有官法，以纠察族内子弟。名分即有一定，休戚原自相关，比之异姓之乡约保甲，自然便于觉察，易于约束”④。在阶级斗争激烈的非常时期，一些巨姓大族还直接配合军队组织团练，成为官府镇压农民起义的帮凶。而在宣扬封建礼法、维护伦理纲常方面，亲族系统发挥的特殊作用更非官府所能比拟。家族内部互助、变工、义学、赈济危困孤寡等措施，则起到调和缓冲族内阶级矛盾、稳定封建秩序和凝聚自然经济基础的作用。朝廷利用宗族系统配合控制乡村，显然比单纯依靠地方行政力量更为有效。如魏源所说：

“天下直省郡国各得是数百族，落落参错县邑间，朝廷复以大宗法联之， 俾自教养守卫，则鳏寡孤独废疾者皆有所养，水旱凶荒有恃，谣俗有所稽察， 余小姓附之，人心维系，磐固而不动，盗贼之患不作矣”①。保甲、宗族交织起的庞大统治网深入僻壤山乡，成为清廷控制基层民众的有力工具。

密建皇储制度与皇帝独断乾纲中国古代以“立嫡以长不以贤，立子以贵不以长”②为原则的宗法继承制度为核心，是要解决从皇帝到一般家长死后遗留下来的王位、爵位、土地财产在众多妻妾的儿子中由谁来继承和如何再分

① 《清朝文献通考》卷 22，《职役二》。

① 冯桂芬：《校邠庐抗议·复宗法议》。

② 《张载集·经学·理窟·宗法》。

③ 《张氏家宗谱》卷 2。

④ 陈宏谋，《选举族正族约檄》，《清朝经世文编》卷 58。

① 《庐江章氏义庄记》，《魂源集》下册第 503 页。

② 《公羊传·隐公二年》。

配的问题，先后成为维系奴隶制和封建制统治的重要支柱。尽管如此，历代皇朝还是演出了无数后妃、子弟之间争宠夺嫡互相砍杀的闹剧。有的朝代虽能较为严格地实施嫡长子继承制，一定程度上避免或减少了争夺皇位引起的混乱；但同时却把诸多童昏痴顽之辈相继扶上帝王宝座。满族建清之后，在皇位继承问题上初无定制，清太宗和顺治帝死后都曾爆发争斗。康熙朝两度立废皇太子，晚年不再立储，致使身后诸子相残。雍正继位遂改行储位密建的办法，把选定继位皇子的名字“亲写密封，藏于匣内，置之乾清宫正中、世祖章皇帝御书‘正大光明’匾额之后，乃宫中最高之处，以备不虞”③，另外别写密旨一道由内府收藏，以资核对。其用心是要避免诸王子各树朋党， 杜绝左右阿谀逢迎，防止皇太子骄矜失德、不求进取，并通过备位藩封，诸习政事，锻炼增长才干。而且这种做法带有用地主阶级眼光重在表现、择优考察继位的考虑。清前期包括中期诸帝一般都还精明干练，励精图治，勤于政务，这也是加强皇权、减少上层动乱的一个重要因素。此外清朝还采取措施防止母后预政，严禁宦官干政。为此清廷裁撤宦官 24 衙门。宦官由内务府管理，规定宦官干政、结纳官员者凌迟处死，立铁牌世世遵守。皇帝草拟谕旨、发布政令、批阅奏章均不再委任宦官，杜绝了明司礼监擅权的弊端。雍正时起，由军机处起草、皇帝批准的谕旨，通过内阁部院下达的叫“明发谕旨”；机密重大事宜则由军机处密封加印，通过驿站，直达地方官员手中， 谓之“廷寄”。大臣所上奏折不经内阁拆阅，直接呈递皇帝，皇帝亲自批阅后交军机处处理，从而确保皇帝意志畅通无阻。这一整套围绕皇权运转的决策、行政机制，使君王得以最大限度控制政局，独断乾纲。