二、英属殖民地统治制度的完善和推广

第一次世界大战后，英国在非洲拥有的殖民地面积达 380 万平方英里，

人口达 6000 多万。由于历史原因，各殖民地在帝国中的法律地位有所不同。南非联邦为自治领，享有自治权力。其他地区有的直接称殖民地或保护国， 有的二者兼之。1920 年，英属委任统治地多哥和喀麦隆分别并入黄金海岸和尼日利亚。1922 年，英国正式获得对坦噶尼喀的委任统治权。1923 年，南罗得西亚归英国政府统治，成为自治殖民地，1924 年北罗得西亚正式成为保护国。埃及在 1922 年虽获得独立，实际上仍在外交、军事、经济上受制于英国。

长期以来，英国对非洲各殖民地的统治方式表现为自由放任、非中央集权的特点。这一方面与英国政治发展历史有关，一方面又取决于宗主国财力有限，无法真正对殖民地实行有效统治。英国官员也承认英国的宗主权往往仅限于“鞋带宽的地区”①。一次大战后英国殖民统治制度较其他殖民国家更为稳固，主要表现为间接统治作为政治上的权宜之计逐步形成理论，并在非洲殖民地得到推广。间接统治的成功经验甚至部分影响了法国、比利时、葡萄牙的殖民统治政策。

所谓间接统治，指殖民当局承认现存的非洲传统政治机构，将它们置于监督、控制之下，通过这些传统势力来统治广大民众，指导传统首领适应地方统治的职能。它被证明是一种有效地处理土著事务、强化对殖民地基层统治的“良策”。间接统治方式的实施典范为弗雷德里克·卢加德在北尼日利亚的实践。

卢加德是 1900 年“北尼日利亚保护国”成立后的第一任高级官员。他考虑到当地存在相当发达的穆斯林社会政治组织，这些组织对当地人民有极大影响，而英国又无法派遣足够的军政人员对这片广漠而人口众多的地区实行直接统治。他总结了英国对印度的土著政策和他本人在乌干达从军时的亲身体验，指出：“如果欧洲政府直接或间接地毁灭了传统统治者的权力，他们就将消灭非洲能被管理的唯一自愿的基础”；任何政府体系要永久存在，就

④ 《列宁全集》，第 30 卷，第 137 页。

① W.D.Smith，European lmperialism in the Nineteenth ＆Twentieth Centuries（《19 世纪和 20 世纪欧洲帝国主义》），Chicago 1982，p.164.

“必须植根于土著社会的机构之中”①。卢加德有意识地保存了北尼日利亚伊斯兰教的政治、法律、财政体系，收买利用上层统治者，稳定了英国的殖民统治。1914 年，卢加德就任合并后的“尼日利亚殖民地和保护国”大总督， 将间接统治推广到全境。

间接统治体系主要由三方面构成：土著政权、土著法庭和土著金库。土著政权处理日常行政事务，从社会治安、征收赋税、分配土地到集市贸易、市镇建设、道路维修、婚丧事宜无所不包。部分高级土著政权还享有有限的立法权。殖民当局立法规定，一旦有人阴谋反叛土著政权和酋长，当局将支持土著政权。1926 年，尼日利亚境内共设 375 个土著政权。高级土著政权由统治中心、县、村三级行政区组成。英国官员协同县首领估价税收分配额， 村首领具体到各户收税。全部税收缴到土著金库，由司库入帐后按殖民当局规定的比例（通常为 1/2）上缴拉各斯金库，用于支付殖民官吏薪金等。剩下的税款归土著金库，用于土著官员薪金和当地发展资金。此外，土著金库还征收土著法庭的罚款、出庭费和某些矿区使用费、许可证费等。税收是土著政权赖以存在的基础。这种以土著金库养土著政权的形式，使土著统治者深感他们与英国殖民者在经济上有共同利益。土著法庭在北方穆斯林地区使用伊斯兰法律，在南方非穆斯林地区使用当地习惯法。各种土著法在道德等方面不能有背于英国法律。

在土著政权机构之上，是一整套英式政府机构。大总督是英王唯一最高权力的代表，拥有行政和立法大权，参议会协助并监督大总督的工作。两个副总督负责南北尼日利亚两大行省的工作。各省的驻节官专门负责土著事务，还担任省法庭的大法官，这些官员被卢加德称为殖民统治的“脊背骨”。各省之下又划分为专区，专区之下划为县。县级官员直接由土著官员陪同四处查访。大总督还有专职部门协助处理运输、通讯、开发自然资源等技术工作。

尼日利亚的间接统治有几个特点：第一，赎买政策。传统土著统治者年薪很高。卡诺、索科托的埃米尔的年收入为 6000 英镑，是省驻节官薪水的两倍、副总督的一倍①。第二，注意保留酋长对传统土地的分配权和调解土地纠纷的权力。因为历史证明，酋长在战时是部落土地的传统保卫者，和平时是土地纠纷的调停者。土地则是大多数非洲人的唯一生存方式。因此保存酋长的土地分配权，才能稳定土著居民的生活。第三，尽力鼓励酋长使用他们来自传统地位的影响力。卢加德告诫英国官员“要作为热心的顾问、参谋行事， 小心不要干预以致降低酋长的威信或导致他们失去对工作的信心”②。

英国的间接统治理论集中反映在卢加德 1922 年出版的《英属热带非洲的双重委任统治》一书中。该书出版后引起普遍重视，后数次再版，被奉为殖民统治理论的经典。卢加德本人虽在一次大战后退职离开非洲，但后来又在国联常设委任统治委员会担任英方首席代表达 15 年之久。他不仅对英国制定非洲殖民政策颇具影响，而且他的观点还为其他列强殖民地所广泛采纳。

卢加德认为英国殖民统治由两块基石构成：一是间接统治，一是殖民统治者实施的双重委任统治。在间接统治下，土著酋长“是殖民行政机构中不

① R.L.Buell，op.cit.，vol.1，pp.717—718.

① R.L.Buell，op.cit.，vol.1，p.697.

② F.J.D.Lugard，op.cit.，p.201.

可缺少的一个部分。不管英国的和土著的统治者各自行使职权，或是互相合作，都不存在两种类型的统治。只有一个单一的政府，在政府中土著酋长同英国官员一样，有着权限明确的职责和一致公认的身份；其职责绝对不能相互冲突，而尽可能避免重复”①。卢加德不仅鼓励重新恢复那些被认为已经衰落的部落当局或机构，而且允许以新的土著官吏取而代之。他在宣扬间接统治方式多样化的同时，强调“唯一的一致是最后被统治”。无论是容许、鼓励或授予土著官员行使任何权力，有一种权力却要保留给英国，即制定法律和征税的权力，“对可以授予土著当局的次要的立法权加以控制，对属于最高当权者的土地进行处理，⋯⋯当然还有招募和控制军队的权力。”②由此可见，间接统治实质上是“通过间接手段的直接统治”③，它具有很大的欺骗性。

在英国殖民政府监督之下的土著政权，是压迫、剥削人民的得力工具。殖民政府制定的政策都是由土著统治者出面执行，因此，人民的反抗斗争的矛头往往直接指向土著政权和土著统治者。英国殖民者则以第三者身份出面“调停”来缓和矛盾，或者利用人民斗争的力量将那些不得力、不听话的土著官吏撤换下来，扶植新的代理人，从而维护自己的统治地位。卢加德认为， 就殖民统治者而言，他们“必须去推动殖民经济的发展以利于母国的利益”， 但他们“也有义务鼓励进步和福利事业的发展以利于殖民地人民”。英国政府在推动实现双重委任统治任务中也采取了行动，1929 年设立“殖民地发展基金”。英国财政部通过这项基金向其非洲殖民地和委任统治地提供贷款， 这被认为对非洲具有重要的社会、经济意义。

在两次大战之间时期，间接统治与双重委任统治制度日臻完善。一些早年跟随卢加德在非洲供职的殖民官员和热衷于研究非洲问题的学者，成为间接统治理论的实践者和宣传者，其中唐纳德·卡梅伦和玛杰里·佩勒姆最为突出。卡梅伦早年与卢加德在尼日利亚共事，1925—1931 年任坦噶尼喀总督，1931—1935 年又任尼日利亚总督，曾著有《对土著的行政管理的原则及其实施》一书。他将间接统治制度引进坦噶尼喀，把全境划分为 11 个省，从基层找出传统酋长建立土著政权，授予行政、司法、财政权，让他们负责治安、征税、护路、普查人口、登记牲畜数量等事宜。坦噶尼喀成为继尼日利亚之后的第二个间接统治典范地区。卡梅伦在 1930 年代重返尼日利亚后，还着手调整间接统治政策，使伊格博地区的土著政权更植根于土著传统社会制度之中，从而巩固了英国对当地的政治控制。玛杰里·佩勒姆长期研究尼日利亚等地区的情况，发表过不少专著。她充实并发展了间接统治的管理内容， 认为土著政权除维持治安、收税护路之外，还应负责维护公共卫生、预防传染病、保护森林、发展种植业、征购农副产品等工作。她要求酋长的工作内容更适应现代社会的要求。

在此时期，英国的统治方式虽以间接统治为特点，但各地区因条件不同， 发展程度也不同。在尼日利亚北方酋长国、乌干达、桑给巴尔、北罗得西亚的巴罗兹地区，英国依靠传统中央集权势力建立了标准化的间接统治体系。坦噶尼喀的间接统治表现为土著政权规模小、分布广。而在尼亚萨兰、贝专纳兰、巴苏陀兰、斯威士兰，英国过去已经大大削弱了土著酋长的权利。英

① F.J.D.Lugard，op.cit.，p.203.

② F.J.D.Lugard.op.cit.，p.24.

③ F.J.D.Lugard，op.cit.，p.223.

国驻尼亚萨兰总督在 1920 年代一直反对复活或使土著酋长的统治永久化，但

最终尼亚萨兰于 1933 年开始模仿坦噶尼喀的模式建立土著政权体系，不过对土著政权的限制相当多。1934 年，贝专纳兰实施间接统治原则，却一直未建立土著金库。

黄金海岸、塞拉利昂、冈比亚于 1930 年代引进间接统治制度，但效果不尽相同。黄金海岸的殖民地和阿散蒂地区长期处于自由放任政策之下，资本主义经济比较发达。政府要改变做法通过土著政权扩大对地方势力的控制， 马上遭到强烈反对，间接统治收效不大，被称为“短命的土著政权体系”。塞拉利昂建立的土著政权也不完善，酋长无权征收地方税。冈比亚的保护国地区部落混居，传统势力极难寻到。它的总督帕尔默也承认，间接统治发展下去最后还是由英国在该殖民地直接施政。

在白人移民众多的肯尼亚、南罗得西亚等地，实行排斥非洲人的种族主义政策，虽然也在基层恢复了一些遭到破坏的非洲传统权力机构，但酋长或头人不再被视为传统社会的统治势力，而是作为白人政府统治机构的一个组成部分，这些人的任命权主要掌握在上级白人官吏手中，随时会因忠诚问题而被撤换。

间接统治制度作为英国统治非洲的主要方式，给它带来了一些好处。殖民官员认为，这种制度容易实行且颇有效率。一些人赞赏它重视非洲的传统。在间接统治之下的非洲，确实具有良好的秩序，一些非洲传统并未被外来力量所打乱，一些有才干的酋长被任用，成为殖民当局忠诚的地方官员。然而， 在间接统治成功实践的背后也存在着不少弊病。首先，间接统治保存了大批传统酋长，人为地保存了非洲落后的前资本主义。其次，间接统治并未给土著酋长创造应付社会、经济巨大变革的能力，而且忽视了一批受过西方教育的新一代非洲人要求参政的合理要求，从而影响了非洲社会的发展。再次， 间接统治过分强调地区间的文化差异性，阻碍了统一的现代民族的发展，还埋下了民族冲突的隐患。连间接统治制度的热心支持者佩勒姆也在担忧：总有一天统一的尼日利亚会建立某种形式的议会制政府，但是这个如此落后、在文化上四分五裂的民族“除了英国强加于这块任意划定的非洲土地上的统一外，从来不知道什么叫统一，那一天将是遥遥无期的”①。最后，间接统治保护传统土地所有制，鼓励自给自足农业经济，从而限制了非洲向大规模商品农业的自由土地制度的发展。

在两次大战之间时期，英属非洲殖民地的行政会议、立法会议普遍发展起来。1920 年，乌干达建立行政及立法会议。1923 年，尼日利亚的立法机构中增加了由选举产生的代表。肯尼亚的印度人政治地位得到加强，然而非洲人仍被排斥在立法机构之处，仅在地方土著参议会上有发言权。此外，部分殖民地出现设立统一行政机构、合并殖民地或组织联邦的主张。这种现象反映了白人移民集团试图扩大政治影响，以利于地区经济的同步发展。1920 年代英国试图合并乌干达、肯尼亚、坦噶尼喀三块殖民地，后因多种原因未能实现，改为三地总督自 1926 年起每年召开一次总督大会，交流统治经验。1930 年代又出现统一南北罗得西亚和尼亚萨兰的活动，因当地非洲人强烈反对才停止。

英国在非洲的统治相对麻烦的地区是埃及和苏丹。两地均出现了民族主

① Margery Perham，Nature Administration in Nigeria（《尼日利亚的土著政府》），London 1962，p.360.

义运动。1920 年代，英国对这两个地区采取强硬政策。到 1930 年代因意大利在东北非威胁增大，欧洲动乱升级，英国只好对民族主义者作出让步。英国在苏丹也实行间接统治，加强传统政权，但到 1930 年代中期意识到传统政权过于腐朽无用而又调整了政策。

总之，英国殖民统治在非洲的政策表现为多样性、易变性，因各地区历史条件、社会环境的不同而各具特点。