一、列强对原德属殖民地的再瓜分和委任统治

1918 年 11 月，德国与协约国军签订停战协定。第一次世界大战以德奥帝国主义的失败而告终。战争时期，德国在海外的殖民地成为协约国主要参战国的争夺目标。英国、法国、葡萄牙、比利时和南非联邦的军队分别占领了德属非洲殖民地，并实行战时行政管理，但是对这些地区的殖民宗主权还需要通过国际和约来确认。

战后，全球政治格局有所变化，旧的体制被打破，新的格局尚未完成。随着德奥帝国主义的垮台，老牌的英、法帝国主义的势力也遭到削弱，经济实力日趋雄厚的美、日帝国主义则跃跃欲试。俄国十月社会主义革命的胜利又使得各帝国主义国家感到苏维埃政权对它们构成的威胁。大战结束了旧的争端，又孕育着新的矛盾。

协约国各主要战胜国对于建立战后和平体制、处理战争遗留问题意见不一，均想凭借实力，损人利己，捞取更多的利益。英国主张剥夺德国的全部军舰和商船，消灭其海上势力并分割德国的海外殖民地，摧毁其殖民帝国。但同时要求保留德国在中欧的实力，以同法国和苏俄抗衡。英国的最大经济对手是美国和日本。英国在战后已积欠美国大笔债务。法国在战后已是欧洲大陆的头号军事强国，迫切希望最大限度地削弱德国，夺回被德占领的它的非洲属地，从而确保自身安全并巩固在欧洲大陆的第一军事强国地位。但战后法国通货膨胀严重，经济每况愈下，欠英美巨额债款，处境困难。美国因战争发了横财，由战前的债务国变成债权国，获得金融霸主的地位，取代了原来德国的位置。但它在海、陆军事实力上分别弱于英、法，战后的目标是扮演“国际警察”来调解列强间的纠纷，提高自己在国际事务中的地位，取得最有利的经济扩张条件。美国在非洲已拥有一个由美裔非洲人建立的利比里亚，认为它是打开非洲门户的一个跳板。日本作为唯一的有色人种帝国主义国家，战后的注意力主要放在扩张远东的地盘上，以与美国抗衡。日本也关注非洲门户的进一步开放，以便倾销商品，获取原料资源。意大利战后经济衰退，竭力想通过对南欧的领土要求来获取利益，以摆脱政治、经济的困境，对非洲也存有野心。

作为各帝国主义列强争夺的目标，非洲在战后也出现了变化。第一次世界大战是非洲历史发展的转折点。除埃塞俄比亚、西班牙非洲属地外，整个非洲大陆卷入了战争，英国招募非洲“志愿兵”、法国实行强迫征兵制、德国利用非洲人在其非洲殖民地参战，还把非洲军队派往欧洲、中东战场。战时非洲大约有 100 万人被迫参加战争，另外有 100 多万人从事与战争有关的军需供应和战地服务。在各个殖民地，不少受教育的非洲人因战争造成人才缺乏而顶替从前白人独占的政府公职。战时某些产品价格上升，一些非洲商人从中谋利，积累了财富，民族资本主义在一些殖民地得到进一步发展。大战使非洲人第一次认识到自己不再孤立地是某个欧洲国家的附庸，而属于非

洲大陆，是世界的一部分。战后非洲第一次出现要求获得失去的前殖民地时期政治独立的运动。埃及爆发以华夫脱党领导的声势浩大的民族独立运动。突尼斯人民开始要求自治。西非民族主义者希望能获得更多参政议事的权利。南非土著人代表则请求英国对土著人在战争中表现出的忠诚给予“相应的报酬”。战后非洲的政治运动尚处于萌芽状态，发展程度参差不齐。因此，在一次大战后的 20 年间，殖民列强仍然控制着对非洲殖民地的统治权，相对稳定地持续到第二次世界大战爆发。

第一次世界大战后期至战后，有关建立国际合作机构以解决前敌领地的方式已出现多种蓝本。英国朝野对于原德国殖民地的前途十分关注。英外交大臣曾在与美国驻英大使接触时要求美国帮助英国获得德国殖民地，尤其是原德属非洲领地。1917 年 8 月，英国工党提出把从南方的赞比西河至北方的撒哈拉的广阔地区转交一个国际联盟，由拥有经过培训人员的一个委员会实行管理；该地区作为一个独立的非洲国出现，其原则为门户开放、土著利益获得“尊重”、“中立”等①。1918 年 11 月，英国外交部正式向美国提出对非洲实行“委任统治”的建议。美国则一直寻求将非洲作为整体，由国际联盟实行国际控制，建立多种机构，包括讨论热带非洲问题的国际大会、解决热带非洲争端的非洲法庭和收集、研究、交换有关非洲资料的永久性中央办公室等。概括起来看，英美对非洲政策包含了使非洲一体化后由国际共管的一种设想。这种设想一方面基于本身政治、经济实力雄厚，可以在国际共管中起主导作用；另一方面基于通过国际组织来协调列强之间的纠纷，以求缓和矛盾。

1918 年 1 月，美国总统伍德罗·威尔逊提出关于战后和平解决问题的十四点建议，引起强烈的反响。其中第十四点，就国际关系原则提出：“成立国际联合组织，制订专门条款，使各国相互保证政治独立和领土完整，不论国家大小。”关于殖民地宗主权问题，第五点作了如下说明，对于殖民地的全部要求，应坦率公正地予以调整。调整时要严格遵守下述原则：在确立主权方面的问题时，有关居民的利益必须同政府的要求同等予以重视，政府的权利范围应予确定。威尔逊的十四点原则，对于当时国际关系的新发展起了一定作用。有人将它简单地概括为：“解放人民；对友对敌同样公正；建立国际联盟来保障和平。”

1919 年 1 月 18 日召开的巴黎和会，经过五个多月的激烈争论，最终缔结了凡尔赛和约。和约的重要组成部分是国际联盟盟约。它随着凡尔赛条约于 1920 年 1 月 10 日生效。国际联盟盟约第二十二条规定了对于德国的殖民

地和奥斯曼帝国的属地实行委任统治的处理原则。该条款与其他 25 条的不同之处在于，它不是由盟约起草委员会拟定的，而是由和会上的“四巨头”—

—美、英、法、意代表参加的最高委员会直接起草的。可见，处理前敌领地问题是巴黎和会上列强关注的重点之一。

盟约第二十二条的主要内容为：(1)规定“在前敌领地，那些居民尚不足于今世特别困难状况下实行自治”的地区实行委任统治原则，委任统治制度的目的是要保证将居住在该地区内“人民之福利及发展视作文明之神圣任务”。(2)国联按各先进国的能力、意愿来授予它们统治的资格，受任国此后

① H.D.Hall.Mandates，Dependencies and Trusteeship（《委任统治权，属地和托管制》），Washington 1948， p.107.

承担管理的任务，受法律制裁。(3)按照委任统治地区的社会发展、领土范围、经济状况来规定受任国对当地管理的程度。(4)前奥斯曼帝国属地为第一类，即后来所称的甲类委任统治地。受任国仅提供“行政之指导及帮助，待到能自立之时为止”。第二类包括德属中非、西非地区，即后来的乙类委任统治地。受任国要根据当地发展程度负责地方行政，此外还要承担使当地人民信仰自由、禁止各种弊端、地区非军事化和保证国联其他成员国在当地的贸易机会均等的义务。西南非洲及南太平洋岛屿因居民稀少、幅员狭小等因素被划为第三种，即原来的丙类委任统治地。这类地区可“受治于受任统治国法律之下，作为其领土之一部分”。(5)受任国每年应将委任统治地的情况制成年度报告送交国联行政院。行政院专门设立一个下属常设委员会，专门接受并审查各受任国递交的年度报告，并就有关问题向行政院陈述意见①。第二十二条款并未规定受任统治国的方法和委任统治区域的具体分配，这对于已在事实上占领前敌属地的英、法、日、比、南非等国很重要。

在巴黎和会上，列强之间纠纷严重，最后经过协商，于 1919 年 5 月 7 日由最高委员会批准了将德属多哥和喀麦隆分配给英法两国实行委任统治，将德属东非的坦噶尼喀分配给英国统治。比利时获得卢旺达和布隆迪的统治权是到 1920 年 4 月 25 日才由最高委员会决定的。上述地区均为乙类委任统治地。南非联邦也获得西南非洲，将它变成领土的一部分，属于丙类委任统治地。

委任统治制度的确立和实施，标志着一次大战后列强对非洲大陆的第二次瓜分已经完毕。此次瓜分方式不同于 19 世纪 80 年代开始的那次瓜分。首先，20 世纪后帝国主义的殖民统治理论进一步发展，由“白人的负担”观念演变而来的“双重委任统治”概念为更多的人所接受。持此观点的人主张宗主国负有“双重责任”，即不仅对殖民地人民的统治和对殖民地资源的开发要“符合那里人民本身的最大利益”，而且同时要保证“不拒绝全世界享用这些自然资源”①。这种观点有着极大的伪善性，从本质上说，它同宣扬赤裸裸的剥削毫无两样。其次，列强第一次瓜分非洲时，在柏林会议上曾通过国际协商解决了矛盾，建立了“刚果自由邦”这块“中立区”，这实际上为后来实施委任统治做出了榜样。一次大战后出现前敌属地归属问题，国联成立，这是促成以委任统治形式瓜分非洲的最终条件。当时的英国首相劳合·乔治认为，委任统治体系与柏林会议确立的原则“无重大不同”，只是柏林会议缺乏“实现的外部机制”②。

就委任统治制度本身而言，又具多种好处。第一，在经济上获益很大。受任国可以毫无困难地夺取德国殖民地财富，不必过多承担德国提出的要将殖民的价值折合为补偿的责任。据统计，至 1925 年英国接管坦噶尼喀后，共

向英国人拍卖德国人农庄土地约 215000 英亩，约获 138 万英镑。德国农庄主仅获部分赔偿③。除受任国外，其他列强也因委任统治地“门户开放”、“贸易机会均等”而获利。日本在两次世界大战之间的年代里对非洲贸易达到高峰。1920 年日本对非洲的出口额约为 4000 万日元，进口额约为 9000 万日元；

① 参见外交学院编：《国际公法参考文件选辑》，北京世界知识出版社 1958 年，第 423 页。

① The New Cambridge Modern History（《新剑桥现代史》），vol.5，Cambridge1980，p.394.

② H.D.Hall，op.cit.，p.103.

③ R.L.Buell，Native Problem in Africa（《非洲土著问题》），vol.1，New York1928，pp.436—437.

到 1937 年时已分别达到 24000 万和 20600 万日元，贸易转为顺差④。第二，政治上有利于国际安全。以国联名义出面委派受任国，可以避免列强之间为争夺殖民地发生相互倾轧、冲突的局面。当时有一种观点认为拥有殖民地是造成世界不稳定的原因之一，而国联出面作出调解、进行监督，可以消除对世界和平的威胁。在两次世界大战之间时期，帝国主义列强之间为争夺殖民地而爆发的直接冲突确实减少了。第三，委任统治制度在很大程度上赢得了国际舆论的支持。一次大战后，世界人民渴望和平，关注殖民地的前途，民族民主运动方兴未艾。在此形势下，强调殖民地“人民之福利发展”、宗主国“文明之神圣任务”的委任统治原则，自然麻痹了许多抱有很大幻想的欧美进步人士和不少非洲人民。

委任统治制度在两次大战之间时期的实施，在各类地区差别很大。1920 年 1 月，国际联盟成立。国联行政院所属的常设委任统治委员会开始按规定接受受任国递交的委任地情况报告书，每年春秋季各开一次会议，就有关委任条款的遵守事宜提出建议。1920—1939 年，该委员会共召开过 37 届会议。委员会成员通常来自非受任国，以示裁决公平。事实上，常设委任统治委员会主要处理的是乙类地区的事务，对丙类地区情况了解最少。委员会的工作也受到种种限制。例如，来自委任统治地殖民当局的报告或民众请愿书须由受任国政府转交委员会；委员会无权派遣观察员去委任地，而实际上该委员会许多成员从未有机会去他们监督之下的委任统治地实行考察。由于权力有限，无法深入工作，在 1925 年第七届和 1932 年第十届会议上，一些委员曾提议进行实地调查，但遭拒绝。英国人认为实地调查完全不实际，会造成“当地麻烦的信号”①。

委员会在成立后近 20 年中接受的请愿书寥寥可数，事实上大多数委任统治地的居民并不知道使用向国联请愿的权利。1920 年代南非为了强征税收而动用飞机轰炸西南非洲人民的暴行，只是在很特殊情况下才为世界舆论所知。可见，委任统治制度对受任国的制约力很小。各受任国实际上已将各自的委任统治地纳入殖民地行政版图，实行殖民统治。英属喀麦隆被并入尼日利亚殖民地，英属多哥划归黄金海岸殖民地。比利时则将卢旺达和布隆迪置于比属刚果的总督管辖下，不另设行政机构。1930 年代法国又将多哥与达荷美合并统治。属于两类的西南非洲真正成了南非的兼并之物。南非通过鼓励白人移居当地来扩大政治统治势力，将非洲人置于被奴役的境地。

长期以来，对委任统治制度的评价褒贬不一。有些人赞扬它是“国际法和国际政策的一个新起点”①。有的人认为各受任国的统治方法存在“广泛的偏差”，不可能期待委任统治体系产生出统一的管理方式②。某些史学著作将该体系视作协约国之间瓜分前敌领地的“妥协的成果”，是“很有利于受任国而不利于委任地居民的利益的一种监督体系”③。列宁则更尖锐地指出：委

④ Journal of African Studies（《非洲研究杂志》），vol.12，no.l，London 1985，p.41.

① H.D.Hall，op.cit.，p.204.

① Frederick J.D.Lugard，The Dual Mandate in British Tropical Africa（《英属热带非洲的双重委任统治》）， London 1929，p.53.

② H.D.Hall，op.cit.，p.208.

③ A.N.Holcombe，Dependent Areas in the Post World War（《战后世界的附属地区》），Boston 1941，p.59， 63.

任统治制度是委托帝国主义对殖民地实行“盗窃和抢劫的权利”④。总之，委任统治制度作为一个历史事实，标志着一次大战后帝国主义殖民统治总政策的一种新动向，即国际化地解决殖民地统治问题。过去那种由几个帝国主义国家私下瓜分、直接兼并殖民地的方式，逐渐由在国际性组织监督下、按国际法貌似公正地解决列强纠纷以避免更大国际冲突的方式所取代。然而，列强之间的固有矛盾并未因委任统治制度的建立而消除。到 1930 年代，以德、意、日为首的轴心国提出了新的法西斯殖民理论：德国渴望争得“生存空间”；意大利计划建立“大帝国”；日本则致力于“共荣圈”的实现。法西斯国家为了扩张领土，打的是“反殖民主义”的口号。德国在西南非洲德裔移民中发展纳粹党徒，意大利悍然入侵埃塞俄比亚，这表明争夺殖民地的斗争并未结束。法西斯德国挑起第二次世界大战的原因之一，正是为了重建殖民大帝国。