五、同舟共济解决难民问题

非洲是目前世界上难民最多的大陆。1960 年代初非洲难民估计有 40 万， 1970 年代初即超过了 100 万。1979 年 5 月，关于非洲难民问题的泛非会议在坦桑尼亚的阿鲁沙召开时，难民估计已达 400 万。1981 年，据联合国难民机构统计，非洲难民已达 500 万，占世界难民总数的 1/2。1981 年以后，难民数字虽时增时减，但基本上保持在 400—500 万的水平。

非洲难民不仅人数多，而且分布地区广，遍及非洲各个部分，其中以东北非、中部非洲和南部非洲最集中。东北非包括索马里、埃塞俄比亚和苏丹， 其中尤以埃塞俄比亚的难民最多。中部非洲的难民主要来自布隆迪、乌干达、卢旺达和扎伊尔。南部非洲的难民主要来自安哥拉、莫桑比克、津巴布韦、南非和赞比亚。非洲难民不仅流落在非洲大多数国家，而且流落在非洲以外的一些国家，给所在国家造成经济和社会压力，影响到非洲大陆以至世界的安宁与稳定，因而引起了整个非洲和国际社会的普遍关注。

非洲难民的处境十分凄惨。其中老人、妇女和儿童占多数，他们大多住在难民营里，有的在收容所里过夜，还有一部分则到处流浪。他们主要靠救济过日子。但由于客观上的种种原因，救济物品往往不能及时供给，医疗设备又差，许多难民营养不良，不少老人和儿童因疾病而死亡。

非洲出现如此多难民，原因是多方面的。

一是殖民主义长期统治所遗留下来的边界冲突。例如，自 1960 年代起， 索马里与埃塞俄比亚两国在欧加登地区多次发生边境武装冲突，致使该地区150 多万人成为难民，其中 100 多万人逃至索马里，其余的流落到苏丹。

二是长期内战和地区战争。例如，乍得，安哥拉等国内部各派势力同室操戈，加之外来势力插手，战乱旷日持久，使国内经济遭到严重破坏，居民难以正常生活，被迫大批逃亡国外。在乍得内战期间，有 20 余万居民离乡背井，逃往喀麦隆、尼日利亚等地。在安哥拉战乱期间，光流落在扎伊尔的就有 30 多万人。又如，1960 年代持续三年的尼日利亚内战——比夫拉战争， 不但伤亡惨重，而且造成了数以百万计的灾民和难民。

三是民族矛盾和冲突。例如，卢旺达和布隆迪两国的居民主要都是由胡图族和图西族组成。由于历史和社会的原因，这两大民族之间长期存在着矛盾，在 1960 和 1970 年代都曾演变成大规模的流血械斗和武装冲突。为逃避劫难，数十万居民外逃。两国政府因此互相指责，关系长期紧张。乌干达因兰戈族、阿乔利族和巴干达族之间的矛盾， 1980 年代中期以来政局不稳， 也造成大批居民外逃。

四是一些国家的独裁统治和政治迫害。例如，乌干达在阿明独裁统治时期，就有 30 多万无以为生者逃至坦桑尼亚、卢旺达、扎伊尔和苏丹。中非在博卡萨统治时，许多人为了逃避杀身之祸纷纷逃往他国。

五是有些国家政策失误。例如，几内亚在杜尔执政的后期，由于重用家族成员，政治腐败，经济衰退，致使数十万居民逃往邻国或西欧一些国家。六是种族主义压迫。南非当局在国内长期推行种族主义政策，对纳米比

亚推行占领政策，残酷镇压本国黑人争取解放和纳米比亚人民争取民族独立的斗争，迫使大批本地居民不得不离开故土，沦为难民。在莱索托、斯威士兰、博茨瓦纳和安哥拉等国，来自南非的难民就有 10 多万。此外，莫桑比克、赞比亚、坦桑尼亚和津巴布韦等国也都有南非难民。纳米比亚人民不堪南非当局的迫害，不少居民逃往邻国安哥拉、博茨瓦纳等地。

七是严重的自然灾害。由于地理环境的影响，非洲是一个易受自然灾害袭击的地区。非洲国家独立以来，各种自然灾害频繁，迫使大批居民离乡背井，远走他方。尤其是 1982 年开始的大旱灾，波及当时非洲 50 个独立国家

中的 34 个。其中 24 个国家发生饥荒，受灾人口达 1.5 亿，占当时全非人口的 1/3，是本世纪以来危害最严重的一次自然灾害。在这次灾害袭击下，拥有 4200 万人口的埃塞俄比亚就有 900 万人陷于饥饿状态。这些人一批又一批涌出国门，流落到埃及、苏丹、索马里和吉布提等国。有上百万人投奔救济中心，有 30 万人因救济不及而饿死。莫桑比克的灾民有 100 多万，约占全国人口的 1/10。有 10 余万灾民流落到津巴布韦。

严重的难民问题引起了非洲各国政府的高度重视。1969 年，非洲统一组织第六届首脑会议专门讨论了难民问题，通过了《关于非洲难民问题特定方面的公约》。该公约指出，庇护难民是和平人道主义的行动，任何成员国都应视此为善事。非统组织的这一原则受到成员国的尊重，加之非洲各族人民素有殷勤好客的习俗，难民一般都易被有关国家和地区所接受。

事实上，在难民流落的国家和地区，不论当地的物质条件多么匮乏，难民都会得到一定的安置。许多非洲国家和人民本着同舟共济的精神，不仅给难民以庇护权，及时提供紧急援助，而且为难民设立安置区，创造生产与生活的环境，使之逐步成为自食其力的社会成员。在这方面，坦桑尼亚作出了显著成绩。坦桑尼亚政府在尼雷尔总统的领导下，对流落到境内的 20 余万难民采取安置与生产相结合的办法，分给难民土地、农具、种子等，让他们进行集体或个体生产。另外，还为一些难民提供受教育的机会。1980 年，根据难民的自愿申请，坦桑尼亚接纳 3.5 万难民（主要来自卢旺达）入籍，成为本国公民。为了表彰坦桑尼亚政府特别是尼雷尔本人在安置难民工作中的贡献，1983 年联合国难民救济署特授予尼雷尔总统以南逊奖①。

① 南逊奖是以国际联盟第一任难民事务高级专员弗里德佐夫·南逊（Fridjof Nansen）的名字命名的难民工作荣誉奖。

赞比亚对前来避难的 10 余万难民也设法予以安置，还接纳一部分难民加

入赞比亚国籍。肯尼亚为外来的 5000 多难民开辟了特区，难民们在特区可以耕种一定土地，做到生产自救。苏丹对主要来自埃塞俄比亚的难民一直敞开大门，为他们谋生提供方便。喀麦隆对因逃避或战乱而来的乍得难民也给予积极的安置，使之逐步成为自食其力的社会成员。

当然，在条件成熟的情况下，根据自愿原则将难民遣返原居住国，仍是解决难民问题的理想办法。它既符合难民自身的利益，又符合国际社会的利益。在 1970 和 1980 年代，在非洲有关国家协同努力和有关国际组织的帮助下，大批难民已自愿遣返乍得、安哥拉、莫桑比克、扎伊尔、津巴布韦和乌干达等国。1984 年，坦桑尼亚和乌干达签署了一项协议，使近万名乌干达难民在自愿的基础上返回家园。津巴布韦独立后的第一年，就安置了从国外返回的 30 万难民。

非洲许多国家和人民在难民问题上所表现的患难与共的精神，正如《喀麦隆论坛报》在 1984 年非洲难民日（6 月 24 日）这一天发表的文章所说， 对于非洲难民来说，“在尚未找到持久的解决办法之前，他们的非洲兄弟已经尽了自己力所能及的帮助”。

非洲难民的所在国和原住国多数是最不发达国家，它们自身的经济本来就十分困难，在安置难民这件事上极需国际组织和外界的援助。事实上，世界上许多国家和国际组织，特别是联合国难民救济署，为帮助非洲国家妥善安置难民作了巨大的努力。自 1970 年代以来，联合国难民救济署每年用于安

置非洲难民的费用均在 1.5 亿美元左右。1981 年和 1984 年，根据非统组织的建议和联合国大会的决议，先后两次在日内瓦召开了援助非洲难民国际会议，动员国际舆论重视非洲难民问题，还筹集了 10.87 亿美元的捐款。第二次援助非洲难民国际会议把对非洲难民的救济同提供发展援助结合起来，除了继续为非洲难民募捐、审查第一次国际会议的成果、检查难民问题对非洲国家的影响外，还专门讨论了援助与解决难民问题有关的 128 个基础设施的建设问题。

中国自 1979 年正式成为联合国难民救济署执行委员会成员以来，与有关方面紧密合作，积极参加解决非洲难民问题的各项活动，并为此作出了力所能及的贡献。在两次援助非洲难民的国际会议上，中国政府都捐献了救济款； 此外，还向非洲的受灾国直接捐赠了大批粮食、现金和其他物资。国际援助是 1970 年代以来非洲难民问题得以缓和的重要因素。

非洲难民问题的彻底解决，主要还是靠非洲各国和人民的共同努力。所谓难民问题的彻底解决，一方面是使现有难民成为自食其力的积极的社会成员，另一方面要消除难民再生的根源。

首先，非洲各个国家在边界问题上，必须严格执行非统组织的宪章和有关规定，承认和维持历史造成的边界现状；有争执应通过和平协商解决。现在，非洲各国根据独立以来的经验，在国与国之间越来越重视执行睦邻友好政策，这对非洲难民问题之真正解决无疑有重要意义。

其次，要继续支持南非人民争取解放的正义斗争。南非种族隔离制度是当前非洲继续产生难民的主要的人为根源。只有继续支持南非人民争取解放的各种斗争，向南非种族主义政权施加各种压力，迫使它放弃种族隔离政策和对邻国的破坏活动，争取南非境内种族平等和南部非洲各国和平共处，才能消除这一隐患。

第三，大力提倡民族平等与和睦，反对民族主义和地方主义，促使国家的统一与安宁。非洲国家几乎都是多民族国家，在西方殖民主义统治时期， 殖民当局往往利用或制造民族矛盾的办法达到分而治之的目的。独立以后， 不少非洲国家也有因民族矛盾而发生内战或动乱，给各族人民带来了严重灾难和损失。正如肯尼亚总统莫伊指出的那样，民族纠纷是“侵蚀我们国家肌体的肿瘤”。非洲国家只有吸取历史和现实的经验教训，提倡民族平等与和睦，才能巩固来之不易的政治独立成果。

第四，要调动各种积极因素，大力发展民族经济。非洲难民几乎都来自那些经济最不发达、基础薄弱或经济上出现严重困难的国家。要解决难民问题，防止难民的再生，根本途径就是大力发展生产，繁荣国民经济。近些年来，不少非洲国家总结独立以来的经验，着手调整政策，调动各方面积极因素，推行国营、公私合营和私营三者并存的经济体制，对外开放，注意引进外资，同时加强非洲国家之间的地区合作和南南合作，因而发展了生产，促进了经济的恢复、发展和繁荣。这一切不仅缓和了 1970 年代以来非洲的难民问题，而且将为难民问题的彻底解决创造前提。

第十三章

非洲国家的对外关系