国际银行监督的巴塞尔协议

巴塞尔协议是目前国际银行业中最为重要的国际协议。

在过去，对跨国银行的监督和管理都由母国和东道国各自进行的，基本上不存在国与国之间对银行监督政策的协调统一。

由于目前国际金融市场的统一，各国际银行可以很容易地在各主要金融市场之间转移业务和资金，以利用各国管理上的差异逃避管制，使得各国政府对银行业的监督管理漏洞百出，作用大减。

70 年代中期，国际上连续发生了一系列重大的银行破产事件，其中包括美国的著名大银行富兰克林国民银行（Franklin National Bank）和奥地利的赫穆施塔特银行（Hermsatt Bank），整个国际社会为之震动。这使各国认

识到加强银行业的国际监督已刻不容缓。此后，各国就此问题开展了频繁的双边和多边磋商，这些磋商最主要的成果即为巴塞尔协议。

1975 年 12 月，“十国集团”①成员国加上瑞士共 11 个国家的中央银行监督官员在国际清算银行的发起下，在瑞士巴塞尔，组成了“银行管理和监督实施委员会”，简称“巴塞尔委员会”，并签署了《银行国外机构监督条约》，此即第 1 次巴塞尔协议。

1983 年，“巴塞尔委员会”又对该条约作了重大修改，修改后的条约被

称为第 2 次巴塞尔协议。它主要是根据外国银行机构的性质，对跨国银行管理责任在各国间的划分，以及管理监督的主要方面及指标的统一协调等方面，作了较原协议更为明确的规定。其主要内容包括：

无论是东道国还是母国，都应对跨国银行业务进行监督，即对跨国银行的监督应由母国和东道国共同负责。但由于跨国银行业务的整体性，应基本上由母国对跨国银行的国际业务负主要的管理责任。所有银行在国外开展业务均不能逃避管制。
流动性、清偿力和外汇头寸是对跨国银行业实行监督的主要方面。巴塞尔协议综合了股权原则和地方市场原则，对母国和东道国在上述 3 个方面的管理责任进行了划分。其中分行的清偿力主要由母国负责监督，子行的清偿力由东道国和母国共同监督，合资银行清偿力的监督主要由东道国负责，但如果在合资银行中有一外国银行占了多数股权，则应由东道国和该银行的母国共同监督。流动性管理的责任主要由东道国负担。其中分行的流动性由东道国和母国共同负责管理，子银行和合资银行由东道国负主要责任，但要求总行对其提供担保。至于外汇头寸，协议规定由母国统筹管理银行整体的外汇头寸，而由东道国负责管理其境内外国银行分支机构的外汇头寸。
各国政府之间应加强合作，如加强信息、资料交流，允许母国监查人员到本国检查母国银行在当地分支机构的经营情况等。为防止管理漏洞， 1983 年修订后的巴塞尔协议增加了“双钥匙原则”（Dualkey），即由母国和东道国各自对对方进行监督，只要任一方认为对方监管不力或不适当，原则上应允许另一方采取补救措施，扩大自己的监管权力，以弥补漏洞。

1975 年及 1983 年的第 1、第 2 次巴塞尔协议仅笼统地提出了管理跨国银

行应注意的几个方面，并未提出衡量跨国银行安全性的具体指标。1987 年 12 月，为弥补这一缺陷，“巴塞尔委员会”通过了一项《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的建议》，简称“巴塞尔建议”。这被认为是第 3 份巴塞尔协议。建议就考察银行安全性的指标作了统一规定，提出以资本充足性（资本资产比）作为考察银行安全性的主要指标，并统一了资本的概念和划分标准。根据巴塞尔建议的规定，各国银行的资本充足率至少应为 8％。资本则分为两部分，一部分为核心资本（CoreCapital），由银行实缴自有股本和公开准备金组成，它至少应占银行资本总额的 50％以上；另一部分则为辅助资本（SupplementaryCapital），包括隐蔽准备金、坏帐准备金、资产重估准备金、附属债券等，它至多不能超过银行资本总额的 50％。为真实反映银行的安全性，建议还要求银行在计算资本充足率时必须对银行各项资产作风险调整。例如，银行公开储备金（一级储备）及其在中央银行的存款几乎是无

① “十国集团”为 1961 年成立的，由美、英、法、德、荷、意、比、瑞典、日本、加拿大等 10 个发达国家组成的集团。

任何风险的，故其风险调整系数为零，反之，对私营企业的贷款由于风险很大，故其风险调整系数为 100％。不仅如此，建议还要求将银行表外业务也按不同的风险系数折算成表内资产。只有经过这些调整之后，银行的资本充足率才能正确反映一家银行的安全程度。

巴塞尔协议签订之后，其基本精神正被包括许多发展中国家在内的越来越多的国家所接受，从而有力地促进了对跨国银行监督与管理工作的国际协调，有益于国际银行业的健康发展。然而，该协议也并不是完美无缺的。首先，该协议并未能完全消除各国在跨国银行管理政策方面的差异，仍给跨国银行留下可乘之机。其次，该协议在管理责任的划分方面仍有不够明确之处，多处规定由母国和东道国共同管理，导致管理漏洞依然存在，因为人人都管实际上常意味着人人不管。最后，也是最为严重的问题是，巴塞尔协议并未就“最后贷款人”问题作出任何规定。在各国国内，银行在缺乏资金时可以向本国的中央银行以票据再贴现等方式融通资金。如果银行濒临破产，政府通常会尽力挽救。各国还多设有存款保险制度，当银行破产时各储户可以获得一定限额内的赔偿。然而，外国银行分支机构却通常享受不到不论是东道国政府还是母国政府的类似的待遇，这不仅大大损害了广大储户的利益，而且也严重影响了外国银行分支机构的信用。因为根据货币银行学的原理，银行由于其自身的高资本负债比的经营特点，其信誉是根本经不住“流言蜚语” 的袭击的。只要储户因情绪恐慌而出现挤兑风潮，

◎GATT”乌拉圭回合”关于服务贸易的协议经营业绩再好的银行也会支持不住。因此，为稳定储户的信心，保证国际银行业的经营安全，目前迫切需要解决外国银行分支机构的“最后贷款人”问题。

尽管存在上述问题，在国际社会有关方面的共同努力下，国际银行业务的安全性仍有很大提高。目前跨国银行业务的发展虽然遇到许多挫折，但相对于国内银行业务而言，银行因从事海外业务（特别是贷款业务）而破产的还不多见，这其中巴塞尔协议的作用不容忽视。