发展我国劳务输出与对外承包工程的措施 - 《国际服务贸易》

1.  我国劳务输出与对外承包工程存在的问题
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自改革开放以来，我国的劳务输出与对外承包工程工作虽然取得了很大成就，但是从国际比较来看，其水平仍然是很低的。以承包工程为例，1992

年国际承包工程的总发包额达 1520 亿美元，而我国仅占其中的 4％左右。在劳务输出方面，我国的规模也较小，据统计，1994 年国际临时劳动力人数约为 2200 万，而我国当年的在外劳务人员仅为 22 万人左右，仅占其中的 1％，

这与一个有 12 亿人口的大国是不相称的。像菲律宾、巴基斯但、孟加拉国等不过上千万人口的小国，其在外劳动力都达到上百万人。

我国的劳务输出与对外承包工程不仅规模有限，层次也比较低。这首先表现为单项合同的平均金额较小，而且还有逐年下降的趋势。1994 年承包工程平均项目合同金额为 354 万美元，比 1993 年下降了 5％。劳务输出平均项

目合同金额为 12**.**41 万美元，比 1993 年下降了 21**.**64％。我国的劳务输出与对外承包工程的层次较低还表现在我国的对外承包工程带动设备、原材料出口的能力低。如前所述，一项承包工程的造价中设备、原材料的成本要占 50

％以上，而 1994 年我国的对外承包工程带动机械、材料出口的比例平均仅为承包工程完成营业额的 5**.**5％左右。

我国的劳务输出与对外承包工程之所以水平还较低，除了有我国开展此项工作起步较晚、经济的整体实力不强等客观原因外，主要是由我国在该项工作中存在的一些问题所致，这些问题包括：

劳务队伍不精干。我国经营某项劳务或承包工程项目的劳务队伍与其他国家相比，往往显得过于庞大、臃肿。这主要是由于以下因素造成的：1）长期以来形成的经营作风的影响，从事一项工作往往任何人员都应具备，如医生、司机等等。2）我国的劳务人员往往技术单一，一专多能者少，于此项工作的往往不会干彼项工作，这就使我国的劳务输出或对外承包工程项目所需配备的人员增加。国外一些公司的职员往往一个人会于多种工作，大大减少了所需的工作人员数目。这主要是我国的教育制度及职工培训机制上的缺陷造成的。3）由于从事劳务输出和对外承包工程获利颇丰，因而拉关系、走后门等不正之风在该项工作中颇为严重，致使派出的劳务人员过多。
劳务队伍素质不高。这主要是由于：1）我国的劳务输出与对外承包工程专业公司有许多并不拥有自己的劳务人员队伍，往往是在揽得业务后，再从其他企业抽调人员派往国外。这种做法不利于培养熟悉海外业务的劳务队伍，而是临时培养一批、派出一批，下次有业务时再另外培养一批派出。2）由于乡土观念较重，以及存在后顾之忧等客观原因，我国的劳务人员大多不愿长期在国外工作，而是出去一次赚了一笔收入后，下次就不愿再去了。3）由于“平均主义”，“大锅饭”思想的影响，使我国的劳务人员出国是“干部轮流坐庄”、“工人轮流出国”，而不考虑派出的劳务人员是否真能胜任，从而导致派出的劳务人员素质下降。4）在劳务输出和对外承包工程工作中存在着严重的拉关系、走后门等不正之风，致使一些不合格的人员出国。

如以干部代替工人，以政工干部代替技术人员，以普通工人代替技术工人，或技术工种不对，导致在外劳务人员素质下降，政治影响也很坏。5）一些基层单位不愿放自己的技术骨干承担劳务输出工作，怕影响自身的生产和经营效益。6）长期“大锅饭”思想的影响导致个别劳务人员纪律松弛，怕苦怕累，不能适应海外的艰苦工作，有的甚至有酗酒斗殴、小偷小摸等违法行为，败坏了我国的声誉。

语言上的障碍。在世界上的许多主要劳务市场上，我国都存在语言不通的障碍。特别是在中东，我国劳务人员与印度、巴基斯坦、盂加拉国、

埃及等国相比就在语言方面处于很不利的地位，因为这些国家受伊斯兰教的影响都很大，其工人中有很多都懂阿拉伯语，因而在语言方面就不存在障碍。反之，我国的劳务人员一般都不懂阿拉伯语，不得不依靠翻译，与当地居民的交流就要困难些。而且由于阿拉伯语在我国外语教学中属于小语种，因而这方面的人才尚不能满足我国劳务输出与对外承包工程工作的需要。

管理体制上的问题。我国的劳务输出与对外承包公司分为部属专业公司和地方性的国际经济技术合作公司两类。这些公司在经营体制方面均存在一些问题。主要是除了个别兼营劳务输出与对外承包工程的企业外，大多数专业公司都不是自身拥有人员和设备的实体，而是属于“窗口型”的企业，即在国外揽到业务后，再交由国内的企业具体实施。说得不好听一些，就是皮包公司。由此造成了种种弊端：一是增加了工作的层次，导致成本的增加。二是不利于培养一批富于海外工作经验的、稳定的劳务队伍。而在国外，绝大多数搞劳务输出和国际工程承包的公司，其本身就是实体，他们在各自的国家内所从事的业务往往占其全部业务的绝大部分，而国际业务仅为其业务的一小部分。此外，在我国的各劳务与承包公司中，企业缺乏自主权，吃“大锅饭”等通病也在很大程度上存在。
审批手续上的弊病。在我国，人员出境方面的手续是相当严格和繁琐的，这对于我国开展劳务输出与对外承包工程十分不利。因为劳务与承包项目往往要求在合同签订后不久，输出方人员即能迅速到达工作或施工现场。在我国，一个自身不是实体的劳务与承包公司，若要派遣一批劳务人员出国，一般要经派人单位、所属专业公司和省市专业厅、局、经贸厅、政府办公厅、公安部、海关等逐级层层审批，最后才转到省市外办办理出国护照，有的省市报批程序达 20 多项，完成全部手续少则一个月，若遇上某些部门办事效率低下，则时间会拖得更长。此外，严格的出境手续还使我国个人自发出国工作的规模十分有限，而恰恰是在这一领域，我国较菲律宾、巴基斯坦、孟加拉国等劳务输出大国存在着巨大差距。
劳务成本的增高。低廉的劳动力成本曾经是我国开展劳务输出与对外承包工程的重要优势，但我国的劳务成本有日见上升的趋势。目前外派一名劳务人员的成本平均已高达每月 300—350 美元。这主要是由于以下原因造成的：l）出国人员费用标准上涨。近年由于我国经济增长较快，工资水平相应提高，各种福利、补贴、奖金等也增长较快。2）管理、审批层次过多，而且层层都要索取管理费、牌子费、手续费等，上述中间费用就要占劳务输出净收入的 40％，大大增加了劳务成本，而且使实际从事劳务输出的基层单位获利有限，从事劳务输出的积极性受挫。3）政府包揽费用过多。我国劳务人员输出沿袭的是过去对援外人员的做法，由国家包揽一切费用，如置装费、旅差费、护照费、往返机票费等。由于包揽费用过多，致使劳务成本上升，而且由于劳务人员实际可支配的收入较少，也影响其工作的积极性。此种状况虽已有所变化，但未从根本上加以改观。

劳务成本的上升大大影响了我国在国际劳务与承包市场上的竞争力，在一些低收入国家的劳务市场上，我国的承包公司甚至改为就地招募当地劳动力或第三国的劳动力。

信息不灵。我国目前的国际劳务与承包工程的信息来源主要有以下几个：驻外使馆经济参赞处，各劳务与承包公司的驻外机构，出访的临时团组，当地华侨、友好人士的个人信息，报刊杂志等。信息渠道原本不多，而

且各公司、部门之间还互不通气甚至相互封锁。在我国缺乏一个统一的专门机构负责有关劳务和承包工程的国际信息的收集、分析、发布工作。这种状况严重影响了我国劳务输出与对外承包工程业务的开展，使我国的劳务与承包公司难以及时了解各主要劳务与承包市场的动态，从而把握住这些劳务市场上的业务机会。

资金不足。如前所述，我国从事劳务输出和对外承包工程的公司大多是“窗口型”的，自身的资金实力原本就不足，而我国政府对这些企业的资金支持也十分有限，这就使得我国企业在海外承揽劳务与承包业务的能力大为削弱。由于近来国际劳务与承包市场的竞争空前激烈，延付工程款，甚至要求承包者带资承包或采取“BOT”工程等的情况十分普遍，这就要求承包商有很强的资金能力。正是由于这个原因，世界上许多国家的政府都对本国的劳务及承包公司提供资金支持。例如英、法、德等发达国家就通过外援来扶持本国的对外承包业，即以允诺由政府为承包项目提供援助来加强本国承包商在国际投标中的竞争力。
1. 发展我国劳务输出与对外承包工程的措施

针对我国劳务输出与对外承包业的现状，目前迫切需要在以下几个方面采取措施：

实现劳务与承包公司的实体化。我国劳务输出与对外承包工程工作中存在的许多问题，都是与许多劳务与承包公司为“窗口型”公司分不开的，此种状况亟待改变。应采取种种措施使劳务与承包工程实体化，主要是添置自有的施工机械、设备和自己的施工队伍。除了从事海外的劳务与承包业务外，还应积极参与国内的劳务与承包业。为了加强我国承包公司的实力，还应在承包公司之间，以及承包公司和其他企业之间实行联合，实现集团化，争取有更多的公司进入国际著名大承包商的行列。
实行多渠道的劳务输出。在我国，劳务输出的渠道过于单一，主要是通过劳务公司按其与国外企业签订的合同有组织地派出。今后应逐步放宽对我国居民自发出境寻找工作的限制。可以适当地允许一些私营机构、社会团体从事海外就业的咨询、招聘等业务，也应允许海外的公司或其招聘代理机构来华招聘劳务人员。当然，私人劳务输出是一个十分敏感的领域，个别人可能借此机会非法移民，也有一些私营招募机构可能会以此诈骗钱财，也不能排除类似“菲律宾女佣”之类的事件在我国发生。然而因噎废食也是不应该的，上述弊病可以通过妥善的发展计划，以及对私营劳务机构加强管理，严格审批手续等措施加以避免。在这方面，印度、孟加拉国、巴基斯坦等私人劳务输出大国的做法对我国有很好的借鉴意义。
实行便利的出境手续。应进一步简化我国劳务输出和承包公司派遣劳务人员出境的手续，对因劳务输出和对外承包工程而出国的人员在出境审批方面采取一些特殊措施。如把劳务人员的出境审批权下放给公司，对公司的一些主要业务人员可采取一次审批，在一段时间内可多次出境的做法，并允许由劳务与承包公司跨地区统一办理劳务输出队伍的出国手续，等等，对于自行出境就职的个体劳务人员，也应简化手续。
健全劳务输出与对外承包工程的法律法规。目前许多劳务输出承包工程的大国均制定有专门法律管理此项工作，在这方面我国做得还很不够。

改革开放以来，我国虽然提出了像“平等互利，讲求实效，形式多样，共同发展”和“守约、保质、薄利、重义”之类的有指导性的重要方针和原则，但缺乏一套完整的有关劳务输出和对外承包工程的法规，只有一些临时的规定和措施。目前亟待制定像“劳务输出法”，“承包法”之类的法律，使我国的劳务输出和对外承包工程工作有法可依，并使我国的劳务输出与对外承包工程的政策系统、明确、稳定。

加强外派劳务人员的技术培训。应逐步改变目前在外派劳务人员方面临时培训一批、派出一批的做法，努力培养一批稳定的、富于海外工作经验的劳务人员队伍，并建立外派人员的后备队伍，以便一旦有必要即能迅速派出。各主要的劳务输出和承包公司应建立自己的培训基地，并鼓励其他企业、科研机构、学校、社会团体等举办有关的培训班。政府应指定专门的政府机构统一管理全国的培训工作，如制定培训发展规则，协调管理各地、各机构的培训工作，并组织编写统一的全国性教材等等。此外，还应重视劳务与承包的经营管理人才的选拔培养，因为我国这方面的人才也是十分缺乏的。
加强劳务与承包市场信息的收集与分析。应该建立一个（或指定一个）专门的机构负责海外各主要劳务与承包市场的信息情报的收集和分析工作，并将收集、分析的结果及时通知有关各方。该机构还可以对国有企业、私营企业和社会团体以及感兴趣的个人提供有关劳务输出与承包工程业务以及各主要劳务输入国的国情、风俗等方面的咨询，对政府制定有关劳务输出与对外承包工程的政策、法规、战略与规划等提出建议。

还可以由该机构定期出版有权威性的关于劳务输出与承包工程市场信息的刊物。我国应加强各劳务和承包机构之间的信息交流，做到互通有无，打破各部门之间的信息封锁。此外还要拓展劳务与承包信息的来源，除了已有的我国驻外使馆有关部门、各劳务与承包公司在海外设立的办事机构应进一步加强有关信息的收集工作外，其他如外贸公司，在海外的代表机构、海外企业等其他种类在外机构也应积极帮助收集这方面的信息。对于一些重要的劳务与承包市场，应不时派遣一些考察团实地了解当地劳务与承包市场的最新信息。

关心出国劳务人员的生活。我国出国劳务人员之所以多数不愿意长期在海外工作，与其有很大的“后顾之忧”是分不开的。为此，我国应该积极努力改善出国劳务人员的待遇。如允许长期在外劳务人员的配偶、子女陪同出国，解决在外劳务人员的子女上学、就业问题以及家属的住房问题等等。还应对长期从事海外劳务承包工作的职工采取鼓励、优待政策，如提高其工资福利待遇，提高其购买免税商品的限额等。总之，努力使劳务人员长期在外工作不仅放心，也觉得有利可图，他们的工作积极性就能大为提高。
改革工资制度。我国目前实行的海外劳务人员工资制度仍然包揽过多，致使在外劳务人员实际可支配工资偏低，这不仅影响在外劳务人员的工作积极性，也引起了外国雇主的不满。此种状况应予改变。一方面要减少国家包揽的费用，另一方面则应提高在外劳务人员的可支配工资的比例。这样既可减少劳务成本，也可以提高在外劳务人员的工作积极性。
实行各种对外经济活动的协同配合。为促进我国的劳务输出和对外承包工程工作，还可以把该项工作和其他各项对外经贸活动密切配合起来，使之相互促进。如目前劳务与承包市场上以实物支付劳务或工程款的情况十

分普遍。我国若能将劳务输出和对外承包工程工作与进口业务联系起来，对提高我国在国际劳务与承包市场上的竞争力是十分有帮助的。我国还可以帮助当地企业培训工人，这在一些技术水平较低的劳务输入国也是很有意义的。此外，加大外籍劳务人员及外国承包商进入我国国内劳务与承包工程市场的自由度，亦能大大加强我国在开展劳务输出与对外承包工程方面与外国政府谈判的筹码，这在开拓发达国家的劳务与承包市场方面尤为重要。

加强对劳务与承包业的金融支持。我国的金融业应加强对我国劳务与承包公司的金融支持，改变目前我国劳务与承包公司资金力量薄弱的局面。具体措施可以包括：1）为本国的劳务与承包公司提供优惠信贷。2）我国的各主要劳务与承包市场设立专业银行（如中国银行）的分支机构，以便就地为我国的劳务与承包企业提供金融服务。3）为我国的劳务与承包公司提供担保和保险，以利这些公司从境内外银行借人商业信贷。

在西方发达国家，一般都有国家支持或提供的出口信贷保险，保险的条件较市场条件要优惠得多，劳务输出与对外工程承包亦可享受此种待遇。相比之下，我国就缺乏此种制度，在政府已明令不允许各级政府机构充当担保人的情况下，这一问题就显得更为突出。4）鉴于我国目前仍存在严格的外汇管制，应比照对外贸企业的待遇在用汇方面给予一定优待。5）应仿照西方发达国家的做法，以外援促进我国争取大型对外承包工程项目。

6）为劳务与承包项目提供买方信贷。在西方发达国家，政府通常对购买本国大型资本货物的外国买方提供条件十分优惠的买方信贷，这对这些国家的承包商在海外开展涉及成套设备的工程项目是十分有利的。相比之下，我国在这方面就显得很不足，过去只有对我国出口商提供的大型机电产品卖方信贷，而没有对外国买主提供的买方信贷。我国已注意到了这一问题，新成立的中国进出口银行已开始尝试按国际惯例向国外提供买方信贷。今后该银行在从事买方信贷业务时应注意对我国劳务与承包企业的扶持，以促进我国涉及成套机器设备出口的劳务和承包项目的发展。

以外交促进我国的劳务输出与对外承包工程。我国可以派遣或邀请经济代表团，参与多边和双边的政府谈判，并订立相应的双边或多边经济协议。这些对保障我国的劳务输出与对外承包工程业务的发展是十分重要的。例如我国关于加入“世界贸易组织”（WTO）的谈判，就对我国的劳务与承包业务有十分重要的意义。特别是该组织的“服务贸易总协定”（GATS），对人员的自由流动及建筑业的自由化都有明确的规定，这有利于减少我国进入外国劳务与承包市场可能遇到的阻碍。我国在与该组织成员国就具体承诺义务进行讨价还价时，还可以开放我国国内服务业为筹码要求其他国家放宽对我国劳务和承包商的限制。

此外，开展民间外交，与我国主要劳务与承包市场的当地居民特别是当地的华侨搞好关系，对我国扩大劳务输出与对外承包工程也是十分重要的。