GATT 关于国际服务贸易的谈判历程

早在 1946 年，同盟国在筹组 “ 国际贸易组织 ”

（InternationalTradeOrganization，简称 ITO）时，就有代表提出过服务贸易的问题。在 1947 年通过的该组织“哈瓦那宪章”中，有些条款即涉及了国际服务贸易问题，如宪章的第 5 章（限制性商业做法）第 50 条规定：成员国承认某些服务（如运输、通讯、保险、银行）是国际贸易的重要组成部分，任何这方面的限制性商业做法如同对货物贸易的限制性商业做法一样，都会产生不利影响。宪章草案还指出：一旦某成员国认为出现了条款中所涉及的对外国服务的限制性商业做法，使其利益受到严重损害，该成员国有权向负责服务问题的缔约国大会递交书面申诉，大会有责任给予善意的考虑，并通过协商妥善加以解决。有趣的是，当时坚持将服务贸易写进章程草案的主要是发展中国家，而反对的则主要是发达国家。这是因为当时国际服务贸易主要是旅游、运输等传统的服务，而战后发达国家占有优势的许多国际服务贸易尚未有很大发展。当时刚获得政治独立的许多发展中国家试图通过 ITO 打破发达国家在远洋运输业的垄断，夺回自己对本国进出口商品运输的控制权。

由于美国国会未能通过“哈瓦那宪章”，“国际贸易组织”随即夭折。因为当时美国的经济地位占有绝对优势，任何没有美国参予的国际组织其意义是不大的，也没有多少国家会有兴趣加入。取代 ITO 的是“关税及贸易总协定”（GATT），它成为战后管理国际贸易的主要机构。

在“关税及贸易总协定”中并没有广泛涉及服务贸易，“关税及贸易总协定”自成立以来举行的 7 轮贸易谈判中，也主要是涉及商品的国际贸易自由化问题。不过，协定的某些条款也涉及到会影响商品的国际贸易的一些服务。例如协定的第 5 条（过境自由）对过境（穿越某国国境，非以该国为起点或终点）运输作了明确规定。此外，物化服务由于和普通商品一样具有物质形态，因而也可以像一般商品一样受 GATT 的管理。协定第 4 条还专门对电影放映服务作了规定。

然而，“关税及贸易总协定”基本上仍是为商品的国际贸易

◎GATT“乌拉圭回合”关于服务贸易的协议制定的。随着服务贸易在国际贸易中所占的地位日益提高，若继续将绝大多数的国际服务贸易置于国际社会的管理之外显然已不合适了。因此在 1982 年 11 月 GATT“东京回合”（第

7 轮）的谈判行将结束，各成员国讨论下一轮谈判议程时，美国代表率先要

求将国际服务贸易列入下一轮谈判（第 8 轮）的谈判议题，其他发达国家经过研究一致赞成美国的提案，而绝大多数的发展中国家则反应冷淡。这是不足为奇的。因为如前所述，发达国家在战后迅速发展的国际服务贸易中占了

绝对优势，因而国际服务贸易自由化的主要受益者将是他们。而发展中国家则认为他们在国际服务贸易自由化中得不到多少利益，相反他们害怕国际服务贸易自由化会使对他们来说十分重要的一些服务部门为发达国家企业所控制，或是被发达国家的服务完全冲垮。

虽然如此，国际服务贸易问题最终还是列入了 1986 年 9 月开始的“乌拉

圭回合”的贸易谈判。在“乌拉圭回合”谈判中，实际上有 3 个议题（服务贸易、知识产权、同贸易相关的外国投资）与服务贸易密切相关，仅有农产品贸易这个重要议题与服务贸易完全无关，因此可以说服务贸易问题成了“乌拉圭回合”谈判的中心议题。

在讨论如何为服务贸易制定国际规则时，GATT 的各成员国曾有两种方案可供选择：一是将 GATT 的原则经修改和补充后使其适用范围扩展至服务贸易。二是在 GATT 之外，根据其基本精神另订立新的适用于国际服务贸易的国际协议。经过充分的磋商，各成员国决定采用后一种做法，这主要是成员国基于以下考虑所致：

已有的 GATT 协议，主要是为商品的国际贸易而制定的，其条款多数不能适用于服务贸易。因为如前所述，国际服务贸易同国际商品贸易相比有很大的不同，适用于国际商品贸易的规定有许多并不能原封不动地照搬到国际服务贸易中来。有些规定虽然能够推广至服务贸易，但由于服务贸易在各国经济、政治中的特殊意义，多数国家也不愿将其运用于服务贸易。
GATT 本身也存在许多缺陷。如前所述，GATT 是作为国际贸易组织

（ITO）的替代物而出现的，但它不像 ITO 那样是一个组织，而是一项协议。因而相对于国际货币基金组织（IMF）和世界银行等战后建立的重要国际经济组织而言，它的组织较为松散，对成员国的约束力较弱，对于成员国违反协议的行为，GATT 缺乏禁止成员国实施违规行为的强制能力，只能是对受到违规行为损害的其他缔约国提供补偿或允许受损害的成员国采取报复措施。在减少保护主义障碍方面，GATT 在减少关税壁垒上取得了骄人的成绩，经过连续 7 轮的谈判，各成员国的关税平均水平已降至相当低的水平。但在非关税

壁垒方面，取得的成就并不是十分理想，仅仅是到第 7 轮“东京回合”谈判才开始涉及非关税壁垒的消除问题。GATT 的上述缺陷在涉及服务贸易时表现得尤为明显，因而使其管理国际服务贸易的效能大为削弱。这是因为各国对服务业的保护尤为严格，而且这些保护措施多数是属于非关税的壁垒。

修改已有的 GATT 条款是较为困难的，因为它们大都需要绝大多数

（2／3 多数）的成员国同意，个别条款的修改甚至可能需要全体成员国的一致通过。这就使得协议的修改很难达成，或即使实现了，为了使协议的修改获得通过而做的妥协也可能使协议的修改变得毫无意义。相比之下，新的协议的磋商谈判相对容易一些，条款的制定也可以更为灵活。

出于以上原因，在缔约国一致通过的 1986 年 9 月关于“乌拉圭回合”谈判的埃斯特角宣言中，就服务贸易谈判规定的指导原则是：

“这一领域的谈判应旨在制订处理服务贸易的多边原则和规则的框架，包括对各个部门制定可能的规则，以便在透明和逐步自由化的条件下扩大服务贸易，并以此作为促进所有贸易伙伴的经济增长和发展中国家发展的一种手段。这种框架应尊重适用服务业的各国法律和规章的政策目标，并应考虑到有关国际组织的工作”。

从上述宣布的原则来看，“乌拉圭回合”关于服务贸易的谈判所要达到

的目标主要包括以下几个方面：通过谈判既要拟定关于服务贸易的一般规则，也需就一些重要的服务部门制定部门的协议；拟定的服务贸易协议既要促进服务贸易的自由化，又必须适当照顾发展中国家的特殊需要；拟定的服务贸易协议应同现有的有关国际服务贸易的国际协议相协调。

1986 年 9 月“乌拉圭回合”谈判正式开始之后，各成员国就服务贸易问题展开了广泛的讨论。由于服务贸易的特殊性，因而谈判远比前几轮关于国际商品贸易的谈判更为艰难，争论更为激烈，尤其是发展中国家和发达国家之间在服务贸易自由化的许多方面都存在着严重的分歧。这些分歧表现在：

服务贸易自由化的程度和领域。

发达国家由于在国际服务贸易中占有绝对优势，因而主张积极扩大服务贸易自由化的程度，尤其是美国，由于在服务贸易方面有巨额的盈余，故态度更为积极。而发展中国家总起来说对服务贸易自由化是持消极态度的，要求充分考虑发展中国家的特殊性，在制定服务贸易协议时给予更优惠的待遇。在自由化的领域方面，发展中国家要求发达国家开放劳工与建筑承包市场，允许其劳工自由进入发达国家的劳动力市场。而发达国家虽然承认发展中国家在劳动力流动方面的要求是合理的，表示愿意在一定程度上开放本国的劳动力市场。但作为回报，发达国家则要求发展中国家开放其金融、通讯等服务部门，而由于这些部门在发展中国家经济中占有举足轻重的地位，而且发展中国家在这些部门又远远无力和发达国家相竞争，故发展中国家不愿意开放这些部门，要求国际社会允许他们给予这些部门以特殊的保护。

知识产权问题。

在“乌拉圭回合”谈判中，知识产权的谈判是一项单独的议题。美国等发达国家要求就知识产权保护问题制定一项多边的国际协议，但遭到以印度、巴西为首的发展中成员国的反对。双方在许多问题上的观点均有很大的差异。

首先，发展中国家认为，关于知识产权保护问题目前已存在许多专门的国际协议和像世界知识产权组织这样的国际机构，因而没有必要在 GATT 之下另外订立新的有关知识产权保护的协议。但发达国家则认为目前已有的有关知识产权的国际协议过于宽松，对自己的知识产权提供的保护是很不够的，因而有必要重新订立较已有的国际协议都更为严厉的保护知识产权的国际协议。作为证明，发达国家列举了由于知识产权的国际保护不力而使自己的服务贸易蒙受巨大损失的事例和数据。而发展中国家则认为发达国家对其蒙受损失程度的估计是大大夸大了。即以 CD 唱片为例，发达国家的唱片商简单地按发展中国家市场上盗版唱片的销售量来换算其正版唱片损失的销售额，该换算方法的一个潜在假设是，如果不存在盗版唱片，则购买盗版唱片的消费者会全部转为购买正版唱片。然而实际情况却是正版 CD 唱片的价格在发达国家的许多消费者看来都难以承受，在发展中国家就更少有人间津，盗版唱片对发达国家的正版唱片销售收益的影响实际上极为有限。

其次，发展中国家认为知识产权同“人权”等基本权利有所不同，对其不应不计代价地给予保护，而应综合考虑知识产权所有人和消费者的各自利益，给予适当程度的保护。对知识产权的国际保护不力固然会挫伤人们发明创造的积极性，但保护过度则会损害消费者的利益。因为知识产权所有人会通过对含有知识产权的商品制定过高的垄断价格，或对知识产权的受让方索取高昂的特许费而牟取暴利。仍以 CD 唱片为例，CD 唱片的制作成本其实并

不比磁带等高多少，而价格却往往是后者的 10 倍以上，以致此种较磁带更优秀的音像制品自发明后迟迟得不到推广，直到今天人们购买并聆听的主要还是磁带。这一现象甚至在西方国内都引起了广泛的不满。有名英国议员甚至斥之为“CD 丑闻”，并率领一些消费者举行了抗议游行。甚至连一些歌手也嫌唱片公司获利过多，如著名歌星乔治·迈克尔就因此与签约的 Sony 唱片公司翻脸，要求在出 CD 唱片时应获取较出磁带更高的报酬。可以认为，盗版唱片之所以在全世界泛滥，唱片公司的暴利行为本身也是难辞其咎的。

此外，发展中国家还认为，由于知识产权的所有者主要是在西方发达国家，因而加强知识产权保护有利于发达国家，而不利于发展中国家，由此而造成的“劫贫济富”效应是很难令人接受的。发展中国家甚至暗示：发达国家应该通过对发展中国家在知识产权使用方面放宽限制来对发展中国家提供援助。发展中国家认为，通过此种途径提供的援助具有更大的隐蔽性，因而不像优惠信贷等直接的经济援助那样容易受到发达国家选民的反对。

外国投资问题。

发达国家认为，由于服务贸易的特殊性，使得它往往要求服务的生产者和消费者的直接接触，而这除了人员的国际流动外，只有通过对外直接投资才可以做到。因此，国际服务贸易同外国直接投资有着密不可分的关系，要实现国际服务贸易的自由化就不能不涉及对外国投资的自由化问题。

有鉴于此，发达国家主张在 GATT 之下根据 GATT 的基本精神制定一项有关国际投资自由化的协议。但发展中国家认为，国际投资本身并不是贸易，因此在主管国际贸易的 GATT 谈判中讨论该问题是不合适的，应仅就影响贸易的投资政策（TradeRelatedlnvestmentMeasures，简称 TRIMs）举行谈判。此一观点终为所有缔约国所接受。

投资政策有狭义和广义之分。狭义的 TRIMs 仅指单单为外国投资而制定的，会影响国际贸易的措施；广义的 TRIMs 还包括那些不是专门为外国投资制定，但其实施却会间接地严重影响外国投资的政府政策。由于一般经济政策与国际贸易的关系更为遥远，而且各缔约国更不愿意将一般经济政策纳入国际协调范围，故“拉圭回合”谈判涉及的所谓 TRIMs 仅仅涉及狭义的投资措施。

几乎所有国家都采取了某些对外国投资的限制措施。采取这些措施的目的种类不一，如部门结构调整，保护消费者或国家的利益，维持经济独立性，保护本国民族经济等。由于上述目标在各国政府眼中具有举足轻重的地位，因而在没有更好的替代方法之前，各国政府是不愿放弃这些政策的。尤其是发展中国家，鉴于殖民时期的惨痛教训，对于维持经济独立、摆脱外国资本控制十分重视，对外国资本往往采取了严格的限制措施，这是为什么发展中国家非常不愿意讨论 TRIMs 的主要原因。

然而，实践表明，对外国投资的限制措施除非设计得十分精确，对东道国和母国来说其代价都可能是十分高昂的。它可能降低实施这些措施的国家对外资的吸引力，从而丧失外资流入对其可能带来的种种利益。它还会导致该国国内市场机制的扭曲，从而导致效率的下降。有不少西方经济学家还指出，实际上有更为有效、害处更少的政策工具可以用来实现外资政策希望达到的政策目标，如货币政策、财政政策等。

近来发展中国家也逐渐认识到了外国直接投资对经济发展的重要性，对外国直接投资的态度已有所改变，开始愿意放宽对外国投资的限制。根据联

合国发表的《1995 世界投资报告》，1995 年全球直接投资总额达到 2350 亿美元，其中流入发展中国家的达到 900 亿美元，占了 1／3，较 70、80 年代的比例（仅为 1/4 左右）有了很大提高。在 1995 年，约有 300 多个国家和地区改革了其外资政策，其中加强限制的仅有 5 个。不仅如此，发展中国家还越来越成为重要的对外投资国，1995 年发展中国家的对外投资占全球外国直接投资的 15％。发展中国家对外资态度的日益友善及其在外国直接投资中地位的提高，使发展中国家在“乌拉圭回合”关于 TRIMs 谈判中的态度有所缓和，最终使 TRIMs 谈判的成功成为可能。

关于多边框架问题。

美国等主张建立一项内容涵盖所有服务行业的关于服务贸易的多边协议。该协议内容应包括最惠国待遇、国民待遇、不歧视、透明度、纪律、协商和争端解决机制等 GATT 的基本原则和内容。在此基础上，再根据此一般协议的精神拟定各服务部门的专门协议。但一些发展中国家与欧洲发达国家则认为，鉴于范围广泛的一般协议的达成十分困难，谈判应先就一些服务部门制定协议，然后再协商签订一般性的服务贸易协议。

服务贸易和经济发展。

发展中国家在服务贸易的谈判中提出，应参照 GATT 的做法，对发展中国家采取特殊的和不同的待遇（SpecialandDiffer-entTreatment，简称 S．D 待遇），以照顾发展中国家国内服务业的现状及其发展经济的需要。如前所述，在 GATT 关于“乌拉圭回合”谈判宣言对服务贸易议题的说明中已承认了发展中国家的这一要求。但在如何具体照顾发展中国家的特殊需要方面，发达国家和发展中国家分歧仍很大。发展中国家要求在最惠国待遇、国民待遇、不歧视、政府补贴等多方面豁免其义务，但发达国家则坚持发展中国家也应大幅度地履行服务贸易协议的义务。

由于缔约国之间分歧很大，“乌拉圭回合”成为 GATT 成立以来争论最为激烈、延续时间最长的一次谈判。至 1988 年 12 月召开的蒙特利尔中期评审会议上，缔约国才就服务贸易协议达成初步协议。但由于缔约国在服务贸易的许多方面仍存在严重分歧，加之受发达国家在农产品贸易方面激烈争吵的影响，“乌拉圭回合”谈判最终未能按原定计划在 1991 年结束，直到 1993

年 12 月，各缔约国才通过了服务贸易的一般协议和某些服务部门的协议。但在其他一些服务部门（如娱乐业）方面未能达成协议，在某些服务部门（如金融业）方面仅通过临时的协议或草案。因此，在实现服务贸易的自由化方面，“乌拉圭回合”仅仅是开了一个头，尚有许多艰巨工作需要国际社会去完成。