第三节 国际联盟一、国际联盟的起源与成立

早在 19 世纪，随着社会生产和物质文明的巨大发展，各国之间交往范围的日益扩大，以及人类社会互相依存程度的不断加深，一些国际机构便根据行业需要而建立起来，并拥有监督国家个别行政部门的权力，如国际电讯联盟、万国邮政联盟等。到 1914 年这样的组织已有 30 多个。此外还有一些非官方的国际团体，如各国议会联盟、国际工会联合会以及许多有关宗教、科学、文学、体育的团体。但是这些国际组织的工作仅限于行政事务方面，并不具有政治上的任何约束力。

然而，第一次世界大战的爆发和战争的长期化，使饱受战乱之苦的各国人民强烈反对帝国主义战争，渴望和平。与此同时，几乎所有交战国和中立国的政治家们也都认为有必要建立一个新的国际体系来防止如此巨大的灾难再度发生。于是建立具有政治约束力的国际常设机构的想法应运而生，1915 年英国成立的“国际联盟协会”和美国成立的“美国实现和平联盟”都主张建立这种组织。不仅如此，到战争后期，英国和美国政府还把建立国际联盟作为它们进行这场战争的目的加以阐述。英国首相劳合-乔治在 1918 年 1 月

5 日同工会代表会见时，表示英国的作战目的之一就是“我们必须通过建立某种国际组织来设法限制军备的负担和减少战争的危险”。美国总统威尔逊则在 3 天后阐明的美国作战目的“十四点”原则中特别强调最后一点——“为了大小国家都能相互保证政治独立和领土完整，必须成立一个具有特定盟约的普遍性的国际联盟”。到战争结束时，不仅所有交战国都把“十四点”作为媾和的基础（除英国对航海自由给以保留外），而且英、法、美等国都已研究并制定了组织国际联盟的方案。

1919 年 1 月 25 日，巴黎和会全体会议通过了最高委员会提出的关于建立国际联盟的建议，并决定它应该作为总的和平条约的不可分割的一部分。随后和会成立了以威尔逊为主席的委员会起草国联盟约。各主要战胜国都力图使自己的方案体现在盟约之中。美国主张允许德国和小国加入国联，指望它们由于在经济上依赖美国而采取追随美国的政策，并要求由国联管理德国的前殖民地和前奥斯曼帝国的领地，以对抗英、法独占殖民地的政策，达到美国利用这一国际组织谋求世界领导权的目的。英国希望国联成为几个大国之间仲裁纠纷的组织，用以维护其殖民帝国的利益。法国则规定德国不得加入国联，并要求在国联建立一支国际部队，设立国际总参谋部指挥这支部队， 监督各国兵力并在必要时采取军事行动，企图通过由法国控制这支部队争霸欧洲。日本要求把种族平等列入盟约，以使日本能无阻碍地向西方移民。然而，由于起草盟约委员会主要由英美代表组成，又以英美的联合草案作为讨论的基础，因此法、日等国的要求并未全部得到满足。

1919 年 4 月 28 日，巴黎和会通过了国联盟约，并把它列为凡尔赛条约

和对奥、匈、保各国和约的第一部分内容。1920 年 1 月 20 日凡尔赛条约生

效，国际联盟正式成立。当时的会员国是 44 个，战败国和苏俄暂被排除在外，

以后发展到 63 个，美国则始终未加入国联。二**、国联盟约的主要内容及其评价**

国联盟约共 26 条，主要内容包括国联的组织机构和职能，建立国联的目的和达到目的的手段，以及管理殖民地的委任统治制度。

国联的主要机构是会员国全体代表大会、行政院和常设秘书处。代表大会每年 9 月在日内瓦召开常会一次，必要时可召开特别会议。每个会员国所派代表不得超过三人，但只有一票表决权。行政院由美、英、法、意、日五个常任理事国①和经大会选出的四个非常任理事国（后来增加到 9 个）组成， 每年至少开会一次，后改为每年开会四次。代表大会和行政院有权处理“属于联盟行动范围以内，或关系世界和平之任何事件”，它们的所有决议必须全体一致表决通过。常设秘书处由行政院指定的一位秘书长领导，负责准备大会和行政院的文件、报告和新闻发布工作。除了这三个主要机构外，国联还设立了国际常设法院、国际劳工组织、常设委任统治委员会等六个常设机构和专门委员会以及许多辅助机构。

国联盟约宣称，国联成立的宗旨在于“促进国际合作，保证国际的和平与安全”，为此盟约提出了会员国为实现这一宗旨而应尽的主要义务与职责。

第一，裁减军备。规定会员国“必须将本国军备减至最少之限度，以足以保卫国家的安全及共同实行国际义务为限”；行政院则应当“考虑每一国之地势及其特别状况”，制定裁军计划，提交有关政府审查。显然，这种对裁减军备的泛泛规定对各国政府都没有真正的约束力，事实上它们对此也不予理睬，反而时时以国家安全的需要和实行国际义务为由而不肯裁军。

第二，会员国有相互尊重并保持领土完整和行政独立，以防御外来侵略的义务。为此盟约规定会员国应当共同保证反对侵略和战争威胁；如果发生争端，应将争端提交仲裁、或依司法解决，或交行政院审查，并对破坏盟约而进行战争的国家采取经济、军事、政治上的制裁。但是盟约在这方面的规定有许多漏洞。例如，盟约对“侵略”和“侵略者”的涵义并未做出明确规定，这就不仅给侵略者以可乘之机，也使操纵国联的列强可以对条文作出任意解释；盟约规定对侵略者实行制裁，却未规定制裁的具体措施，还规定代表大会和行政院的决议需全体大会一致通过才能成立，这样，任何一个会员国都可以阻挠关于制裁侵略的决议通过，使这一规定成为一句空话。

第三，会员国要“维护各国间基于正义与荣誉之公开邦交”，凡是各国之间订立的与国联盟约不符合的条约均应废止。但是在对战败国的和约中的许多条款，恰恰是对战前或战争过程中列强订立的秘密条约的兑现。因此盟约标榜的公开外交不过是对世界舆论的一种欺骗。

第四，盟约规定了“委任统治”制度，把德国的前殖民地和前奥斯曼帝国的领地交给国联，由国联把它们委托给英、法、比、日等主要战胜国进行统治。委任统治地分为三类：第一类包括前属奥斯曼帝国的阿拉伯领土，虽然“其发展已达可以暂被承认为独立国之程度”，但还不能自立，故暂交委任国给予“行政之指导及帮助”。第二类包括德国在中非的前殖民地，由委任国“负地方行政之责”，并保证其他会员国在该地区“在交换上、商业上之机会均等”。对第一、二类地区何时才能独立，未作明确规定。第三类包括德国过去在西南非洲的殖民地和在太平洋上的岛屿属地，受托国可将它们作为本国领土的一部分，根据本国法律进行管理。国联的“委任统治”制度，

① 由于美国最终未参加国联，所以实际上只有四个常任理事国。后德国于 1926 年加入，并成为常任理事国。

是帝国主义列强在战后世界被压迫民族风起云涌的反帝斗争形势下，为维护殖民统治而被迫对旧有的殖民体系进行的一种改造。它反映了时代的进步， 但没有改变殖民统治的实质。

在创建国际联盟的整个过程中，美国总统威尔逊起了很大作用。但国联的成立未使美国获得多少实际利益，也未实现美国取得战后世界领导权的计划，这就引起了美国统治集团内部的争吵。威尔逊的政敌共和党操纵参议院， 以国联盟约没有体现美国的战略目标，却使美国承担了许多义务，从而损害了美国的利益为借口，拒绝批准威尔逊已签了字的凡尔赛条约，也拒绝加入国际联盟。

国际联盟是世界上第一个政治性的国际组织，它反映了 20 世纪世界已发展为一个息息相关的整体的现实。但是它作为凡尔赛—华盛顿体系的有机组成部分，在帝国主义强权政治存在的情况下，实际成为英法所操纵的，并时时为美国所支持的维护它们在战后建立的国际政治经济新秩序的外交工具。第二次世界大战的爆发已使国联名存实亡，1946 年 4 月国际联盟正式宣告解散。