二、“新政”的两个阶段及其主要内容

“新政”开始时，罗斯福的心目中并没有一幅清晰的蓝图。他只是认识到必须改变胡佛的“自然调节”的放任政策，而运用政府的权力对经济进行干预。至于干预的范围有多大，干预到什么程度，他并非成竹在胸，而是在实行中逐步摸索。

根据“新政”在不同时期的重点，大体可划分为两个阶段·第一阶段从1933 年 3 月罗斯福就职起到 1935 年初止，主要目标是医治由于严重经济危

机造成的创伤，提出一些复兴经济的法案和计划；第二阶段是从 1935 年到

1939 年，主要致力于一些具有长远意义的政治、经济和社会改革。救济措施

则贯穿始终。因此，“新政”主要内容可用“三 R”来概括，即 RECOVERY（复兴）、RELIEF（救济）、REFORM（改革）。

“新政”第一阶段 1933 年 3 月 9 日这一天被认为是进入一个特别时

期的开端。从这一天起到 6 月 16 日国会应罗斯福的要求制订了一系列应急立法，被称为“百日新政”。

“新政”从改革银行制度开始，因为大危机是以美国金融危机为发端的。早在罗斯福就职的头一天夜里，他就指示财政部长起草紧急银行法案，限 5

日内完成。3 月 6 日，宣布全国银行休假一天，接着国会于 3 月 9 日通过了

《紧急银行法案》。该法授权总统对银行进行个别审理，让有偿付能力的银行尽快开业，对缺乏偿付能力的银行进行改组。3 月 12 日罗斯福发表第一次炉边谈话，他向国民保证，现在把积蓄存进银行是安全的。接着，成立了联邦储蓄保证公司，保证 5 000 美元以下存款的安全。到 4 月份，存回银行的

通货已达 10 多亿美元。

为了加强美国对外经济地位，罗斯福政府于 1933 年 3 月 10 日宣布停止黄金出口，4 月 19 日正式宣布放弃金本位。到同年 10 月，美元贬值约 30％。这一举措，增强了美国在世界市场上的竞争力。

除《紧急银行法案》等有关金融立法外，“百日新政”期间的重要立法中还有两根有力支柱，即农业调整法和全国工业复兴法。

《农业调整法》颁布于 1933 年 5 月 12 日。这是罗斯福企图对全国农产品的生产和销售进行调节的尝试。目的是限制小麦、棉花、玉米、大米、烟草等农作物及牛奶、生猪等的生产，以克服生产过剩并提高农产品的价格，最后使农民的购买力和经济地位恢复到 1909—1914 年农业繁荣年代的水平。财政部对削减产量的农场主给予补贴，并给农场主提供新的信贷。根据

《农业调整法》而成立的农业调整署购买并屠宰 20 多万头快要产仔的母猪和

600 多万头小猪，以防止生产过剩。政府通过这些限制生产和破坏产品的极端措施，解决了农产品产量不可控制的局面，对农业的复苏起了一定的作用。1935 年末，农产品价格已接近稳定，农业抵押借款大幅度减少。其中得利最多的是大农场主和大种植园主。但是，这种削减和破坏生产力的做法引起了广泛的批评。当千百万人忍饥挨饿时，却采取毁灭粮食和牲畜的办法来保证利润，这不能不是资本主义腐朽性的明证。

为恢复工业而采取的主要措施是 1933 年 6 月 16 日国会通过的《全国工业复兴法》。罗斯福称，这是“美国国会制定的最重要、最具有深远意义的立法”。根据该法成立了“全国复兴署”，由它召集工商界、劳工组织和消费者共同拟定公平竞争法规，凡是接受这些法规的企业，一律发给“蓝鹰” 标志，上面书有“我们尽我们的职责”的字样。到 1935 年初，这种“公平竞

争”法规已达 750 个之多。根据全国工业复兴法的规定，暂时取消了反托拉斯法对垄断的限制，在工业中成立各种同业工会，制定规约，以协调各工业部门的企业活动和消灭“不公平”的竞争。同时，《全国工业复兴法》第七条规定了由国家调节雇主和工人的关系，雇员有权组织起来集体谈判雇佣合同，禁止以参加公司工会作为雇佣条件。

总之，全国工业复兴法的中心是企图依靠国家和垄断组织联合的力量，把资本主义生产的无政府状态纳入有控制的轨道，通过资本家作出的某些让步，缓和阶级矛盾，实现罗斯福领导全国“合作”的意图。

全国工业复兴法并没有完全达到复兴工业的目标，而且由于大企业在制

定规约中起决定性作用，引起许多小企业主、工人和公众的不满。但它使美国工人运动某些斗争成果得到反映。如它对最高工时和最低工资所作的规定，对工资低、劳动条件恶劣的血汗工厂采取某些整顿和制裁，有利于改善工人的经济条件。

“新政”的主要内容之一是救济工作。1933 年 5 月 12 日，国会通过了

《联邦紧急救济法》，成立了联邦紧急救济署。到联邦紧急救济署于 1935

年结束时，共花了 30 亿美元。但罗斯福更强调“以工代赈”。

1933 年 3 月，罗斯福制定了以保全人力和自然资源为目标的“民间自然

资源保护队”计划。它吸收 18 至 25 岁的失业青年，从事诸如造林、防火、

防洪、筑路等工作。每月工资 30 美元。保护队在美国参战前的 8 年多，先后

吸收了 150 万青年，开辟了数百万英亩的国有林区和公园等。对田纳西流域的治理，也是以工代赈的一个典型。1933 年 5 月成立了以修建新的水坝和发电厂为主要任务的田纳西管理局，工程建设获得很大成功，包括 7 个州的广

大地区受益，平均收入在工程发挥效益后增长 4 倍。美国制造第一颗原子弹所耗的电力也是靠田纳西工程提供的。

“新政”第一阶段取得了一定的成就。到 1935 年初，失业人数从 1933

年初的最高点减少了 400 万人。农民的现金收入从 1932 年的 40 亿美元增加

到 1935 年的近 70 亿美元。资本收入从 1933 年以来增加了 6 倍，工业产量几乎翻了一番。

但是，第一阶段“新政”把重点放在消除生产相对过剩上，采取的多为应付危机、复兴经济的权宜之计，因之它对美国经济复兴的刺激作用也是有限的。

“新政”第二阶段 “新政”的实施并非一帆风顺。阻挠首先来自保守的最高法院。罗斯福任总统时，最高法院的 9 名法官多半年逾古稀，被称作 “九老院”。他们历来信奉自由放任政策，敌视“新政”立法。1935 年 5 月 27 日，被称为“黑色的星期一”的这天，最高法院在审理一起案件中宣布全国工业复兴法违宪，说什么国家工业复兴法广泛授予立法权力就是“授权胡闹”。1936 年 1 月，又判定农业调整法侵犯了各州政府的权利，因而违宪。 “新政”还遭到来自国内右翼分子的挑战。1934 年 8 月，一批对“新政”

不满的大亨们及保守的民主党人，成立了“美国自由同盟”，其目标是阻止“新政”向左转。操纵者是北部工业家，特别是杜邦公司和通用汽车公司的董事和经理们。与企业界反新政浪潮相呼应的是一些右翼分子。

除了上述来自右的攻击之外，“新政”还面临广大工人要求深入改革的压力。“新政”第一阶段，劳工的真正困难远未得到解决。1935 年全国就业工人虽比 1933 年多了 400 万，但失业者仍达 900 万之多。从 1933 年起，工人依靠罢工手段，以进一步捍卫自己的切身利益。1934 年，全美各地罢工持续不断，并以要求承认工会为主要目的。罢工打破了行业的界限，深入到过去很少发生罢工的诸如汽车工业、纺织工业等大批量生产的工业部门。

“新政”第一阶段遇到的日益增多的挑战和不满，推动罗斯福政府深化“新政”改革。1935 年起，罗斯福政府除继续推行“以工代赈等救济措施外，制定了一些有着深远影响的侧重改革的新的立法，从而把“新政”推进到第二阶段。

这一阶段“新政”的重大举措之一是 1935 年 8 月通过的《社会保险法》。它改变了过去由民间团体自助自救或由慈善团体提供救助的传统，开始了美

国的“福利主义”试验。该法包括三个部分；（1）养老金制度；（2）失业保险制度；（3）对残废、无谋生能力者提供救济。凡年满 65 岁的退休工资

劳动者，根据不同的工资水平每月可获 10—85 美元的养老金。关于失业保险，其保险金一半是由在职工人和雇主各交付相当于工人工资 1％的保险费，另一半则由联邦政府拨付。此外，各州在随后两年都建立了失业保险制度，从而给大约 2 800 万工人提供了保险。

另一重要举措是 1935 年 6 月 27 日通过的《全国劳工关系法》，即《华格纳法》。最高法院宣布《全国工业复兴法》违宪，连带把该法中有关劳工权利的第 7 条第一款也加以废止。这激起了工会组织的激烈抗议，对罗斯福的劳工政策也是一个严重打击。在罗斯福看来，如果得不到有组织的劳工的支持，社会动荡局面就无法稳定，更谈不上刺激私人投资。而且，在支持他的选民中，有组织的劳工是一支重要力量。在罗斯福的坚决要求下，国会很快采取行动，通过了《全国劳工关系法》，规定：工人有组织工会的权利；雇主不得干预或图谋控制劳工组织；雇主不得拒绝与工人集体谈判合同；不得歧视工会会员。根据该法成立的劳工关系委员会，负责处理劳工与雇主的申诉。华格纳法被认为是“新政”第二阶段中最剧烈的立法革新之一。它用政府的力量支持劳工的集体谈判权。”

在美国劳资关系史上，华格纳法是美国工会运动赢得的一个空前的胜利，也是罗斯福为代表的美国资产阶级中较有远见的那一部分人迫于大危机的压力，为挽救经济，稳定社会而作出的一项断然改革。

另一项重要立法是关于最低工资和最高工时的立法，即 1938 年 6 月 14

日国会通过的《公平劳动标准法》（工资工时法）。其主要内容是每周 40

小时工时，生效之日起 7 年后，每小时工资不得少于 40 美分。这一法律是政府对雇员集体议价的进一步支持。

在资本主义制度下，工资劳动者争取到的上述改良立法，是有积极意义的。

在“新政”第二阶段，以工代赈、公共工程的规模得到进一步扩大。从1935 年到 1942 年，为协调整个工程计划而设立的“工程进展署”花费了大

约 130 多亿美元，雇佣了约 850 万工人。修建了 12.2 万幢公共建筑， 66.4 万英里新道路，7.7 万座新桥梁，285 个新机场和 2.4 万英里地下水道。此外，还修建了公园、游戏场、水库等。但以工代赈并未从根本上解决失业这一严重问题。到 1939 年第二次世界大战爆发时，美国失业人口仍达 900 万之巨。