二、华盛顿会议和华盛顿体系的形成

华盛顿会议的召开 早在 1920 年 12 月，美国参议员威廉·E·博拉就

提出了召开各国限制海军军备的国际会议的建议。1921 年 5 月和 6 月，美国参、众两院以压倒多数通过了博拉的上述议案，要求政府开始与英、日举行促进裁军的谈判。英国也在 1921 年 4 月正式通知美国政府，它准备放弃传统的“两强标准”，并希望与美国讨论两国的舰队均势问题。这个政策得到了当年英帝国会议的批准。同年 7 月 5 日，英国外交大臣寇松首先向美国提出建议，希望美国总统首倡以解决远东与太平洋问题和裁军问题为目的的国际会议，美国欣然同意。7 月 10 日，美国国务卿休斯发表公开声明，向英、日、中、法、意五国建议在华盛顿召开会议。8 月 11 日，美国正式向在远东有利害关系的八个国家英、日、中、法、意、比、荷、葡发出邀请，准备于当年11 月在华盛顿召开会议，但把苏俄排除在会议之外。

① 所谓“八·八舰队”，系指建立一支以舰龄不满 8 年的战列舰 8 艘，装甲巡洋舰 8 艘为最低限度的主力部队，并以巡洋舰和大小驱逐舰若干艘为辅助部队的第一线舰队。

1921 年 11 月 12 日，由上述九国出席的华盛顿会议开幕，美国国务卿休斯被选为大会主席。会议的正式议程有两项：一是限制海军军备问题；二是太平洋及远东问题。为此会议组成了两个委员会：由美、英、法、意、日五国组成的“缩减军备委员会”和由与会九国组成的“太平洋远东问题委员会”，分别进行讨论。会议的主持者竭力标榜该会议的公开性，不搞秘密外交，甚至把代表们的讲话和发言登载在报刊上，并出版会议的速记报告书，但所有重大政治问题实际上都是在幕后谈判时由美国务卿休斯、英国枢密院大臣贝尔福和日本海相加藤友三郎决定的。会议历时近 3 个月，于 1922 年 2 月 6

日闭幕。会议期间共缔结条约 8 项（其中一项未生效，一项为会议期间由中

日两国订立的），议决案 13 项。其主要内容是：关于废除英日同盟的四国条约；关于限制海军军备的五国条约和关于中国“门户开放”原则的九国公约与中日解决山东问题的条约。

《四国条约》 英日同盟问题虽未被列入华盛顿会议的正式议程，但却是会议讨论的重要问题之一。早在会议开幕前，美国便以催还战债为武器，向英国施加压力，并利用爱尔兰问题要挟英国，声称如果英日继续结盟，美国将支持爱尔兰独立。最主要的是，美国以解散该同盟作为同意与英国达成限制海军军备协定的先决条件，迫使英国就范。对英国来说，尽管英日矛盾的发展，帝国内部反对续订英日同盟的声音以及美国的财政压力，已经使英国感到解散英日同盟只是个时间问题，但使英国下决心采取这一行动的最重要因素是英国把限制海军军备放在第一位，因此它必须接受对此有重大发言权的美国的条件。在美、英、日三国代表的秘密会议上，英国曾提出美、英、日三国缔结一个涉及亚太地区的、包括防御性军事条款的协定代替英日同盟的方案，以达到既不开罪日本，又可让美国保卫英国远东利益的双重目的。但美国认为这不仅是改头换面的保持英日同盟，而且有悖于美国在和平时期对外不承担军事义务的传统外交原则，故坚决予以反对。美国坚持要求邀请法国参加，还要求协定仅限于以和平协商原则解决太平洋区域的问题。

经过美、英、日代表私下的再三磋商和法国的同意，四国终于在 1921

年 12 月 13 日签订了《关于太平洋区域岛屿属地和领地的条约》，简称《四国条约》，有效期十年。条约规定：缔约各国同意相互尊重它们在太平洋区域内岛屿属地和岛屿领地的权利；如上述权利遭受任何国家侵略行为的威胁时，缔约各国彼此之间应全面地和坦白地进行协商，就应该采取的最有效措施达成协议；本条约生效后，英日同盟协定应予终止。

《四国条约》的签订是美国外交的胜利。它不仅借此埋葬了英日同盟，消除了在远东争霸的一个障碍，而且成功地使该条约只具有外交协商性质而不具有军事同盟性质，使美国无需用武力保卫英法在远东的利益。对英国来说，从表面看来，《四国条约》既维持了英日友谊，又促进了英美关系，使英帝国在太平洋上的巨大权益暂时得到了保障。但是随着英日矛盾的不断激化，英国在自己的远东兵力极其虚弱而又无美国军事援助的情况下，对日妥协将成为英国远东外交政策的一种选择。《四国条约》对日本的影响是双重的。一方面，日本的扩张野心受到了美、英、法三国的遏制，使它在 20 年代不得不稍稍收敛一下武力扩张行动，而改为以经济侵略为主要方式；另一方面，该条约又使日本在国际上第一次处于与欧美列强平起平坐的地位，它在太平洋上的权益得到了大国的正式承认，这无疑又是日本外交的成功。

《五国海军条约》 限制海军军备问题是华盛顿会议的主要议题之一，

在这个问题上各国矛盾尖锐。会议一开始，美国便提出了一个限制主力舰吨位的方案，主要内容是：今后十年内停止建造主力舰（包括目前正在建造的），十年后也只能建造用以替换退役舰的主力舰；销毁某些旧舰；参照与会国现有海军力量确定各主要国家的主力舰吨位限额，美、英各 50 万吨，日本 30 万吨，即 5∶5∶3 的比例。美国的意图十分明显：消除英国在主力舰方面对美国的优势并确保自己对日本的优势。

英国不难接受上述比例。由于战后英国已把自己的海军力量的理想标准定为“一强标准”，因此自然能较顺利地接受与美国的 5∶5 的比例，而对与日本的 5∶3 的标准也没有太大异议，它认为这个差额足以对付日本并满足国内水域的需要。

但是这一比率遭到日本的激烈反对。长期以来日本便把其主力舰吨位要达到美国的 70％作为追求的目标，在日本代表团赴会前，日本政府又向他们下达了“对美绝对需要保持七比十的比例”的训令。因此日本最初坚决反对5∶3 的比例，要求会议注意它的“特殊需要”，坚持获得 10∶7 的标准。然而美国在英国的支持下不肯让步，并扬言如果日本坚持己见，那么日本每造 1 艘军舰，美国将造 4 艘与之抗衡。日本自知财力不足，又需要与英美保持协调关系，只好妥协，但以英美放弃在西太平洋建设和加强海军基地为条件，后者表示同意。法、意两国在发了一通牢骚之后，也最终接受了对它们主力舰吨位的规定。

但是在辅助舰方面，除航空母舰外均未达成协议。英国借口帝国防务而拒绝限制巡洋舰和其它水面舰只的数目；法国则借口自己的主力舰少，坚决反对削弱和限制潜水艇，并得到日、意的支持。在裁减陆军方面，会议也因为法、日、比、意等国的坚决反对而无结果。

经过近 3 个月的激烈争论，《美英法意日五国关于限制海军军备条约》

即《五国海军条约》终于在 1922 年 2 月 6 日签字。条约规定：五国主力舰总

吨位的限额分别为：美、英各 52.5 万吨，日本 31.5 万吨，法、意各 17.5 万吨（即 5∶5∶3∶1.75∶1.75 的比率）；主力舰的排水量不得超过 3.5 万吨，舰炮口径不得超过 16 英寸。另规定各国航空母舰总吨位限额为美、英各

13.5 万吨，日本 8.1 万吨，法、意各 6 万吨。其它船只未作限制。条约还规定：美、英、日三国在太平洋岛屿和领地的要塞维持现状；美国不得在菲律宾、关岛、萨摩亚和阿留申群岛、英国不得在香港及太平洋东经 110 度以东的岛屿修建海军基地和新的要塞，日本则主要承诺不在台湾设防。条约有效期至 1936 年 12 月 31 日。

《五国海军条约》使英国正式承认了美英海军力量的对等原则，标志着英国海上优势从此终结，并使日本的扩军计划受到限制，从这个意义上说，它是美国外交的又一胜利。然而美英在战舰基地方面对日本做出的让步，却潜伏着巨大危险。因为尽管日本在主力舰方面劣于美英，但由于后者丧失了在靠近日本水域拥有有效作战基地的可能性，便使日本海军在新加坡以北的水域实际占有绝对优势。一旦发生战争，香港和菲律宾便会成为日本的囊中之物。因此这一规定是日本在战略上的胜利。

《五国海军条约》是世界现代史上大国之间签订的第一个裁军协议。但条约本身并没有真正消除竞争，竞争将在以后重新激化。

中国山东问题的解决与《九国公约》 华盛顿会议的另一个重要议题是远东和太平洋问题，而其核心是中国问题。但是 20 世纪 20 年代的中国已

不再是听任列强宰割的中国。在中国人民强大的反帝爱国运动压力下，出席会议的北洋政府代表团希望趁此机会要求国际社会解决山东问题，承认中国与世界其它国家的平等地位。美国为达到打击日本独占中国的野心，消除各国在华势力范围，迫使列强接受“门户开放”和机会均等原则等多重目的，便利用中国的要求，授意中国代表在会上提出解决中国问题的“十项原则” 提案。主要内容是：要求各国尊重并遵守中国领土完整和政治与行政上的独立；中国不再割让或租借领土或沿海的任何部分给其它国家；中国赞同并愿意在全国境内实行“门户开放”和工商业机会均等原则；废除各国在华特权；取消对中国的各种政治、司法及行政限制，等等。

美国对中国的提案立即表示支持。美国代表鲁特借机提出以尊重中国的主权与独立及领土与行政完整，和坚持中国门户开放为主要内容的“四项原则”，要求各国予以接受。对本已打算放弃势力范围攻策的英国来说，承认这些原则并不困难。但日本对美国的意图颇为怀疑。日本代表加藤特意在会上说明，所谓“行政完整”并不涉及过去已经许诺给各国的利益或特权。鲁特对此表示同意，日本才放下心来，认为可以接受这些原则。于是鲁特的“四项原则”便成为会议处理中国问题的基础。

中国对收回主权充满期待。根据上述原则，中国代表在会上具体提出收回山东主权和废除“二十一条”的要求。美国为捍卫“门户开放”，原则上支持中国。中国还认为，山东问题不是单纯的中日之间的问题，因此反对与日本直接谈判，而主张在会议上解决。但日本却坚持中日双方在会外“直接谈判”。美、英担心如果它们在这个问题上支持中国，将会激怒日本，从而影响与日本在限制海军军备问题上达成协议，也将影响日本对“门户开放” 原则的最终认可，便迁就日本，迫使中国接受了在会议之外进行的有美、英观察员列席的中日双边会谈。

1922 年 2 月 4 日，中日签订了《解决山东悬案条约》及《附约》。规定：日本应将胶州德国旧租借地交还中国，中国将该地全部开为商埠；日本撤退驻青岛、胶济铁路沿线及支线的军队；青岛海关归还中国；日本将胶济铁路及其支线及一切附属产业归还中国，中国补偿日本铁路资产价值 53406141 金马克，在未偿清之前，车务长与会计长应由日本人担任；前德国享有开采权的煤、铁矿山由中日合资经营。《附约》中规定了对日本人和外国侨民的许多特殊权利，从而使日本在山东仍保留不少权益。尽管如此，中国收回山东主权和胶济铁路利权，是对凡尔赛条约有关山东问题的不公正条款的重要修正，这是中国人民坚持斗争所取得的重大外交成果；美、英的压力也是日本被迫让步的一个因素。

但是对中国的废除“二十一条”的要求，日本最初予以拒绝，理由是一旦废除中日两国间正式批准的条约，将酿成非常危险的先例，破坏现存的国际关系。在中国代表的坚决要求和各方压力下，日本才被迫声明放弃“二十一条”中的部分次要条款。中国代表不满意日本的声明，但美英却满足于日本的让步，无意做进一步的讨论。

山东问题的解决，为贯彻美国的意图扫除了障碍。1922 年 2 月 6 日，与会九国签订了《九国关于中国事件应适用各原则及政策之条约》，即《九国公约》。公约全文共九条，鲁特的“四项原则”列为第一条，是为中心内容。它规定：尊重中国的主权与独立、领土与行政完整；为中国建立一个稳固的政府提供方便；建立并维护各国在全中国的商务实业机会均等原则；不得利

用中国的状况谋取有损于其它国家公民的特权。然而，公约标榜的尊重中国主权、独立，不过是表面文章。列强对中国代表在会上提出的收回关税自主权，取消治外法权，归还外国在华租借地和取消势力范围与特殊利益，撤退外国在华军警和无线电台，撤销外国邮局等收回主权的要求，除了同意撤销部分外国电台及英、法同意交还威海卫与广州湾之外，其它问题实际均未得到解决。《九国公约》的核心是列强确认并同意把“门户开放”、“机会均等”作为它们共同侵略中国的基本原则。因此它们强加给中国的一切不平等条约仍然有效，它们的在华特权继续存在。

《九国公约》的签订，是美国外交取得的重要成果。它使美国长期追求的“门户开放”在中国终于成为现实；它打破了日本对中国的独占，“又使中国回复到几个帝国主义国家共同支配的局面”，①为美国进一步对华扩张和争夺亚太地区的霸权提供了条件。

华盛顿体系及其实质 华盛顿会议是巴黎和会的继续与发展，它在承认美国在远东及太平洋地区占有相对优势的基础上，在中国民族解放运动蓬勃发展的形势下，通过上述一系列条约，修改和补充了凡尔赛条约中的一些条款，解决了巴黎和会上没有解决的一些问题，建立了第一次世界大战后帝国主义列强在亚太地区新的国际关系结构，被称为华盛顿体系。

华盛顿体系的建立，使英国在远东的势力受到削弱，标志着英国从远东撤退的序幕。在以后的年代中英国力图保持该体系所确立的现状并维持、发展在华利益，因此必然同日本的继续扩张发生冲突，英日矛盾将不断激化。日本的扩张野心遭到美英的遏制和中国人民的坚决抵制，但其独霸东亚的既定国策不会改变，在以后的年代中它不断寻找机会准备最终冲破华盛顿体系的束缚。美国作为该体系的主要规划者和潜在的保证者，力求保持远东及太平洋地区的新均势，因此美日矛盾终归不可调和。

华盛顿体系的建立，标志着战胜国帝国主义在全球范围内基本完成了对战后列强关系的调整和对世界秩序的重新安排。由凡尔赛体系和华盛顿体系构成的帝国主义国际关系新格局，史称“凡尔赛—华盛顿体系”，国际联盟是这个体系的重要组成部分。

① 《毛泽东选集》，人民出版社 1991 年第 2 版，第一卷，第 143 页。