第三节 产业组织政策一、产业组织政策概述

（一）产业组织政策的概念

商品经济条件下，如何解决企业的经济规模与保持竞争活力这个矛盾， 充分发挥市场机制的积极作用，使同行业企业既能取得规模经济的好处，又能避免垄断实现有效竞争，就成为产业组织理论所要解决的核心问题。产业组织政策是以产业组织理论为基础的。因此，产业组织政策包括市场结构、市场行为、市场绩效三方面的政策内容。市场绩效构成产业组织政策目标， 市场结构与市场行为是实现产业组织政策的前提条件与途径。从产业组织政策目标来看，特定时期有特定内容，不同时期有不同的侧重面。因为市场绩效作为政策目标，包括产业利润率、稳定就业与物价、所得分配公正、技术进步等，在不同时期反映出来的情况有所不可。

从产业组织政策的手段与实现途径看，其政策是配套的而不是板块分离的，要注意研究各种政策手段之间内在的有机联系，如促进竞争政策与限制竞争政策是产业组织政策的重要组成部分，但是促进竞争可能会带来过度竞争，不利于资源的有效分配；若限制竞争鼓励规模经济的作用，又可能会导致垄断，同样会影响资源分配效率。因此，必须把促进竞争政策与限制竞争政策有机地结合起来。而有机结合的关键是规范适度的市场结构与市场行为，最终反映在市场绩效与宏观经济效益上，综上分析，产业组织政策就是政府为解决产业内企业问的矛盾，为实现规模经济效益和开展有效竞争而制定的一系列政策的总和。如鼓励企业联合。发展企业集团的政策，反垄断法与反不正当竞争法等等。

（二）产业组织政策与其他经济政策的联系与区别

产业组织政策与其它经济政策既有联系又有区别，这可以从以下几方面来看：

1. 从体系看联系与区别

经济政策可划分为宏观经济政策与微观经济政策。而产业政策正是宏观经济与微观经济的交叉或结合部，因此，产业政策也属中观经济政策。忽视中观经济政策的作用，必然导致宏观经济与微观经济相脱节。中观经济，既带有宏观经济特征，又带有微观经济特征，从而，中观经济政策也分为两部分，即偏向于宏观 经济的产业结构政策与偏向于微观经济的产业组织政策， 两者构成产业政策。西方产业组织论者一般是把产业组织理论及政策归属于微观经济理论及政策。

1. 从性质看联系与区别

由于产业组织政策是偏向于微观经济领域的中观经济政策，因而从中观性质上看，产业组织政策有如下四个明显的特征：1.产业组织政策偏向于微观经济领域的含义，是指产业内构成企业的组织体实施其政策，涉及到产业和企业的一些问题，如企业集团、流通系列、转包制等。这样，产业结构政策相区别。产业结构政策是研究产业之间如何实现资源的有效分配而制定的。2.产业组织政策虽然偏向向于微观经济领域，但必定是位于微观经济上部，和一般的微观经济政策还有区别，并不涉及企业的经营、决策等一些问题。3.产业组织政策位于微观经济上部，必然和宏观经济政策有交叉，受宏

观经济领域政策的影响与制约。如市场绩效判断基准中包含有所得分配公正、稳定就业和物价等内容，在产业组织政策目标中，也会有诸如此类的带有宏观经济政策目标的内容。4.产业组织政策目标并不以涉及宏观经济领域目标为主要内容，而是以产业利润率、技术进步等目标为其主要政策目标， 这样又与宏观经济政策相区别。

1. 从目的与手段看联系与区别

先看政策目的。政策目的是由政府目标构成的，而政策目标的制定在很大程度上是由制定政策的基本前提所决定的。一般的经济政策基本前提是社会、经济全局的稳定与发展。因此，经济政策目标包括：有关经济创利的纯经济目标；有关社会福利及利用资源的目标；政策制定者所追加的准目标等。产业政策的基本前提是产业的稳定与发展，其中，产业结构政策是产业间的协调与发展、产业组织政策是产业内部即企业所面临的市场的稳定与发展。这样，二者的基本前提既有联系，又有区别，各有不同的侧重面。不同的侧重面决定着二者有不同的政策目的，产业结构政策的目的，是以政策制定者本身的价值判断为基础，构想出理想的合理的产业结构。产业组织政策是在基本上肯定市场机制作用的情况下，针对发挥市场机制作用过程中所存在的问题，采取各种措施，并以其结果理想的市场绩效为政策目的。因此，相对来说，产业结构政策的目的，其确定往往受人的知识、预测能力的限制与制约。而由于人们的知识及预测能力的限制所制定的产业结构政策是带有风险性的，在实践中推行并不是很容易的。为此，在制定产业政策时，应强调以产业组织政策为基础，以确立和保证产业结构政策的实现。

再看手段。政策手段是为实现政策目标服务的工具。对于一般的经济政策而言，为实现有关经济福利的纯政策目标，其手段包括经济增长、稳定物价、就业、经济平等、特定产业、地区的保护与扶植、缩短劳动时间以增加闲暇等；为实现有关社会性福利及资源利用的目标，其手段包括社会、生活环境的改善等：为实现政策制定者所迫加的准目标，所采取的手段包括国际收支的改善，确保基础性物资与资源的效率性分配等。

人们往往把经济政策手段分为“量性手段”与“质性手段”。所谓量性手段，是指如财政、金融、税收等通过量性变化实现政策目标的手段。所谓质性手段，是指运用各种法律、条例等通过直接的强制性规定与限制，以实现政策目标的手段。当然，量性手段与质性手段不是截然对立、不可兼用的。恰恰相反，两者要很好地、有机地结合起来。作为中观经济政策的产业政策， 亦带有一般经济政策的共性。而就产业政策的个性而言，产业结构政策与产业组织政策各有不同的个性。产业结构政策围绕着产业结构的转换及高度化，付诸于实施倾斜生产方式、倾斜金融手段等倾斜政策。虽然也采用“开发银行法”、“进出口银行法”、“振兴特定产业临时措施法”等法律手段， 但一般被人们称为“摇旗子手段”（指导性手段）。但是产业组织政策则有所不同，最突出的是“禁止垄断法”与“反不正当竞争法”的存在。虽然也采用金融、税制等手段，但其法律的直接性、强制性特征尤为明显，常被人们称力“挥捧子手段”。因此，产业组织政策以反垄断法等为特征比起产业结构政策的约束力要更强。而且往往通过公正交易委员会等机构来监督和实施，维持市场秩序，确保适度的市场结构与市场绩效。由此可见，制定产业政策首先要制定好产业组织政策更加必要与可行。

（三）产业组织政策与经济体制的关系

产业组织政策的很重要的特点是将维护和加强市场竞争机制作为根本问题。这就必然要求建立一个与市场竞争、市场运行相适应的经济体制。

产业组织政策与经济体制的关系如下：

首先，产业组织政策的制定与实施是以市场竞争机制的存在与作用力基本前提的。也就是说，在尊重价值规律的前提下，针对市场机制发挥作用的过程中所存在的问题而制定政策，以利于更好地发挥市场机制的作用，达到理想的市场绩效目标。因此，从这个意义上说，不确立市场经济体制，就谈不上有真正意义上的产业组织政策。产业组织政策就是完善市场经济运行机制的一种政策。

其次，市场竞争机制发挥作用的一个很重要的条件是创造公平的竞争环境。大中小企业之间、不同所有制企业之间有公平的、合理的竞争条件，才会促进市场机制的发挥，增强竞争活力。这就要求在经济体制上适应商品经济发展的需要，实行政治的、经济的民主。政治的民主体现在不同所有制企业在社会主义经济建设中享有政治上平等的地位。经济的民主体现在大中小企业在市场竞争中享有公平的、合理的条件。

最后，产业组织政策作为一种秩序政策，要调整的是政府与产业、企业间的关系。因此，对于政府来说建立一个什么样的竞争秩序，以及如何建立， 必然直接关系到产业组织政策的有效性。如果政策忽视产业组织的变化与产业、企业息息相关的利害关系，那么就会扼杀产业与企业贯彻产业组织政策的主动性与积极性，甚至会通过行政手段进行企业合并、联合，垄断市场， 使政策变成加强中央集仅的工具，背离市场机制的要求。但若只听任企业、产业一方的意见，不注意竞争的有效性，又必然带来过渡竞争，破坏竞争秩序。因此，产业组织政策与经济体制的关系，归根结底取决于政策与产业、企业之间的关系处理得如何。

（四）产业组织政策的作用

产业组织政策是以解决产业内企业间的关系，寻求产业内最佳资源分配状态为目标的，它在国民经济发展中可以起以下几方面的作用：

1. 促进企业间的专业化协作，提高企业的规模经济水平。

保护企业竞争活力与充分利用规模经济，是产业组织政策所要解决的基本问题之一。而实现企业规模扩大化的一个有效途径就是专业化协作，有效地利用社会劳动的自然力，扩大生产现模，提高企业规模经济的利用水平。采取适当的产业组织政策，则可以通过促进企业间的专业化协作水平，来提高企业的规模经济利用水平。比如、实行标准化，减少同类产品的品种；限制品种，减少单个企业生产的品种数；限制落后设备、技术的使用。甚至强行淘汰；限制零件和原材料的采购方法和采购数量起点，等等。通过这些政策手段，可以鼓励企业实行专业化分工，实现大批量生产。

1. 鼓励和保护市场竞争，以竞争的压力来推动企业不断改善经营管理，

   提高技术水平，降低生产成本。

在商品经济条件下，市功竞争是企业间最基本的经济关系之一、通过实施适当的产业组织政策，可以保护和促进企业竞争，使企业通过竞争不断提高自身的素质，同时淘汰那些落后的，没有生命力的企业，从而提高整个国民经济的发展水平。如，为了 保护竞争可以制定反垄断法，降低市场上卖者的集中度，或者降低新企业进入市场的障碍程度；禁止对不同销售对象实行差别价格；禁止企业间企图实行市场垄断的合谋；等等。这些都是产业组织

政策中鼓励企业竞争的内容。

1. 调整产业结构，促进产业结构高度化的实现。

面对科学技术的不断发展和市场需求的不断变化，原有的产业结构必须不断调整，才能保证不断采用新技术，开发新产品，适应市场的需要，实现产业结构的高度化。而产业结构的高度化，又有赖于产业组织的合理化，有赖于合理的产业组织政策，通过合理的产业组织政策，可以引导社会资源的投入方向，实现资源的重新优化组合，促进产业结构向高度化转换。如通过保护性政策来扶持某些新兴产业；通过财政、信贷及税收等政策，来引导资金的投向；通过某些产业技术经济标准的制定，来调整和控制企业的初始规模；通过实行企业破产法、股份制，来实现企业间的兼并、联合；等等。

1. 保护本国工业，提高本国工业的竞争能力

我国的某些产业特别是一些新兴产业要发展壮大并进入国际市场，需要有个成长的过程。在这个过程中，对它们实行合理程度的保护政策是十分必要的。否则，它们就会受到外国进口产品的打击，很可能夭折在襁褓之中。贸易保护政策和产业保护政策，是产业组织政策的一个重要内容。正确地制定和运用产业保护政策，就可以做到既能发展对外经济贸易关系，又能增强本国弱小产业的生产能力和出口竞争能力。如：限制某些产品进口的品种或数量；不同的进口商品给予不同的关税税率；限制或鼓励某些产品出口；等等。