二、产业政策实践与产业经济学

一门新的经济学科的兴起总是与一定的经济活动和经济政策实践有着密切的关系。同样地，产业经济学的产业和发展总是离不开一定的经济实践的要求，并为国家的产生政策实践提供理论指导；反过来，一定的经济实践和产业政策实践又经过提炼上升到理论，极大地丰富产业经济学的内容。

产业政策是经济政策体系中的核心内容。关于产业政策与经济政策的相互关系，将在本书第六章产业政策中作详细分析。这里，我们要研究的是从西方经济政策的历史中怎样演变分离出产业政策，以及产业政策与产业经济学的关系。

从资产阶级的国家出世以来，就出现了维护资本主义经济秩序和本国资产阶级利益的经济政策。在资本主义自由竞争阶段，以斯密和李嘉图为代表的古典经济学，主张自由贸易，反对国家干预经济，其理论反映了英国产业革命时期工业资产阶级的利益和要求，因为历史最早实现资产阶级革命和最早建立资本主义制度的英国，为了攫取殖民地称霸世界，它竭力主张国际自由贸易。然而一些后起的资本主义国家，为了发展本国的资本主义经济，都不得不采取某种保护贸易的措施。因此，实行自由主义的还是保护主义的国际贸易政策，可以说是资本主义国家经济政策史上最早的政策领域。

19 世纪末到 20 世纪初，正是世界资本主义体系完成由自由资本主义向垄断资本主义的过渡时期。垄断排斥竞争，使资本主义经济陷入停滞的局面，美国经济的垄断病首当其冲。于是美国于 1890 年颁布了世界上第一个反垄断的谢尔曼法。该法第二条规定：“任何人垄断或企图垄断，或与他人联合、共谋垄断州际间或与外国间的商业和贸易，是严重犯罪”。①这意味着由国家出面进行干预，企图以此维护市场竞争机制的正常运行，使资本主义经济的活力不致被垄断所扼杀。但具有讽刺意—味的是，美国既是执行反垄断政策和法律历史最悠久的国家，同时又是世界上垄断最发达的国家，其原因只能从无法自拔的资本主义基本子盾去解释。

随着垄断资本主义的发展，使资本主义基本矛盾进一步加深，终于爆发

① 转引自陈有西著：《反不正当竞争法律适用概论》第 495 页。人民法院出版社 1994 年 9 月出版。

了 1929 年—1933 年震撼整个资本主义世界体系的经济大危机。1933 年 1 月，胡佛退位，罗斯福接任总统。罗斯福立即要求国会授予他“紧急全权”，以通过“新政”

（New Dea1）。所谓“罗斯福新政”，就其主要方面而言，就是罗斯福实施的经济政策。这个经济政策是以凯恩斯主义为理论基础，放弃自由放任原则，实行国家干预经济，以财政政策，金融政策为主要手段去调节社会再生产过程的均衡。同时“新政”也反映了资产阶级国家由自由垄断资本主义走向国家垄断资本主义的政策转折。例如“新政”早期，为了挽救经济危机造成的工厂倒闭、工人失业、生产力遭到破坏等残局，国会通过了“全国工业复兴法”、“农业调整法”。这些法规要求，强制实行卡特尔化的方法，加强工业的垄断和集中，由国家帮助垄断组织进行调节，“有计划地”削减生产，以消除生产的“过剩”；通过国家投资，兴建一批公共工程，以增加就业，减少失业人数等。

以上情况说明，当资本主义发展到垄断资本阶段，资本主义经济的内在调节机制就会失灵；当出现了严重的经济危机时，垄断资本主义只能以破坏生产力为代价去实现新的经济均衡，这样，随着垄断资本主义的发展，为了维护资本主义的经济秩序，实现社会再生产的均衡发展，就在客观上要求国家出面实行干预经济的政策。然而，对个别垄断资本家来说，它们常常会同国家的干预经济的政策发生利害冲突。因为存在着资产阶级局部利益和总体利益，眼前利益和长远利益，以及不同利益集团之间的矛盾问题。所以，在不同的历史背景下，不同的垄断资本家集团及其代言人对国家干预经济实行的宏观调节政策，也持有不同的态度。一般来说，资产阶级改良主义者赞成宏观调节，而资产阶级保守派反对宏观调节；当权者在顺境中不太重视宏观调节，而在困难和危机中又不得不求助于宏观调节。从罗斯福到里根的历届政府中，五位民主党总统在不同程度上都倡导、支持和实行宏观调节政策，四位共和党总统在思想上则为自由放任唱赞歌，但在实践中又都自觉或不自觉地实行国家干预经济的宏观调节政策、二次大战后，曾遭受严重破坏的西欧各国和日本面临着如何加快重建和复兴的艰巨任务；一批新独立的发展中国家，迫切期望尽快缩短同现代化国家之间的差距；社会主义国家努力想通过大规模经济建设，赶超西方发达国家，向世界显示它强大的生命力。产业政策正是在这个时代背景下逐步形成的。

其实，产业政策是从资本主义国家干预经济的经济政策中逐渐分离出来的。它强调尽量避免国家直接介入资源分配，而是通过制定一种非指令性的经济计划和通过各种经济立法和经济措施，诱导企业将其经营活动纳入一定的政策目标轨道，使产业发展的目标化为经济运动的内在机制。

日本 50 年代初，通户省就逐步形成了一批人才，专门从事研究制定如何加快日本产业发展的政策，解决产业发展中不断遇到的问题。据日本学者鹤田俊正讲，在此基础上逐步产生了产业政策的用语。①又据日本经济学家贝家启明在《经济政策的课题》一书中指出：“产业政策为通户省执行的政策”。所以在那个时期，产业政策并没有一个科学表述的概念。

法国从 1947 年开始实行指导性计划，帮助恢复、重建法国经济。为了促

使计划的实现，采取了一系列的政策措施，到 50 年代后也开始形成了产业政

① 鹤田俊正：《战后日本的产业政策》、日本经济新闻社 1982 年版，第 8、9 页。

策的概念。

西欧六国在 1957 年建立欧洲共同体时，签署了罗马条约，其中包括了产业政策的某些方面，如国家援助居支配地位的企业，促进资本和劳动力的自由流动以及建立共同市场等等。共同体建立后，曾多次发布有关产业政策的文件②。

印度于 1948 年宣布了第一个产业政策，主要内容有划分国营和私营企业的活动范围，强调发展小工业和家庭手工业，实现外国企业印度化等。

1956 年在完成了第一个五年计划后，印度宣布了新产业政策，强调国营企业和私营企业要相互依存，要缩小地区差别，要为落后地区提供基础设施等。

南朝鲜在 1950 年 3 月公布了《稳定经济的十五项原则》，其中的产业政策是重点发展日用消费品生产。

阿根廷在 1958 年通过了《促进产业法》，建立了国家产业促进委员会。在这以前还制定了一批专门的有关产业的法律和法令。如汽车产业法（1944 年）、钢铁产业法（1947 年）、拖拉机产业法（1952 年）、石油化工产业法

（1951 年）、造纸产业法（1957 年）等等③。

70 年代中期以后，随着日本产业经济取得的惊人成功，产业政策的内容

发生了很大变化，即不仅有 50—60 年代的“产业振兴”、“产业合理化”、“产业结构高级化”、“产业改组”等方面的内容，而且、关于“公害对策”、“能源政策”、“社会性资本政策”等也成为产业政策中的重大内容。国际上对日本产业政策实践的兴趣也日益浓厚。早在 1970 年到 1972 年，OECD（经

济合作与发展组织）曾编写过其中 14 个成员国的有关产业政策的一系列调查报告。1985 年 5、6 月，有东南亚各国、大洋洲、中南美、中国及日本 50 多位学者参加，在东京召开了第 15 届太平洋贸易开发会议，讨论“太平洋区域成长及产业政策问题”。这充分说明产业政策实践已走向成熟，并被世界各国政府和理论界所接受或重视。

我国的产业政策实践经历了计划经济体制和 1978 年后改革开放以来由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制逐步转换这样两个时期。在实行集中的计划经济体制时期，产业政策是通过制定和执行各种经济发展计划，并以指令性计划形式，贯彻优先发展重工业的政策，促进产业结构转受，建立独立完整的现代国民经济体系和工业体系而体现的。改革开放以来，党中央和国务院十分重视产业政策的研究与实施。

1989 年 3 月颁发了《国务院关于当前产业政策要点的决定》，1994 年 6 月国务院又颁发了《九十年代国家产业政策纲要》。在“六五”、“七五”、“八五”和“九五”规划及 2010 年发展纲要中，都载有产业结构、产业组织、产业布局等属于产业政策的内容。特别是在党的十四大明确提出建立社会主义市场经济的目标后，产业政策的制定和实施进入了一个以市场机制为基础的新阶段，产业政策的性质发生根本变化，它是为促进市场经济服务的诱导性政策，而改变过去作为强化计划的手段。各国的产业政策实践，有成功的经验，也有失败的教训。这些经验教训为产业政策的理论研究和进一步丰富产业经济学的内容提供了坚实基础。正确的产业政策必须以科学的理论为依

② 阿格拉：《欧洲共同体经济学》，上海译文出版社 1985 年版，第 132 页。

③ 参见劳拉·圣德尔《20 世纪阿根廷经济史》。纽约，1978 年版，第 141 页。

据。由于对产业政策研究的时间还不长，目前基本上还处于事实描述和着重于实用的阶段。80 年代中期日本小宫隆太郎教授等撰写的《日本的产业政策》一书指出：“迄今外国人所写的有关日本产业政策的著作，大多还停留在事实的叙述或从政治学角度进行论述上，而从经济学角度进行分析则很不充分。”“从经济学角度，对在产业政策方面采取的各种措施的效果以及在国民经济中的意义进行分析的著作和论文，也是凤毛麟角”1.80 年代后期，西方国家学者有代表性的产业经济学著作屈指可数 2.我国进入 90 年代以后，理论界和政府部门都很重视产业政策的研究，全国高校经济类学科一般都开设产业经济学课程。但是，现在还不能说产业政策已经有了科学的理论基础，更不能说已经有了比较成熟的产业经济学的科学体系。建立科学的产业政策理论，应该以马克思主义为指导，总结各国的实践经验，吸收经济科学和其他有关科学中一切科学的理论，包括资产阶级经济学理论中有利学价值的内容，在研究和借鉴西方产业经济理论和方法的同时，应着重从中国的国情和实际出发，认真总结中国几十年经济建设和改革发展的实践经验，努力探索产业成长和结构转换升级的规律，创建一门具有中国特色的、为社会主义市场经济服务的产业经济学，为产业政策提供理论依据。