七、产业政策体系框架综述①

顾名思义，产业政策是研究产业发展的政策。产业发展有其自身明确的内含，它是指产业的技术水平、生产能力和产业的深细化以适应社会需求的变动和要求，其发展呈现出从低级向高级、从小到大，从少到多的演变过程，在产业演变过程中，其结构、组织和本身素质都将发生相关的变化。要实现产业的发展，必然涉及到产业的结构、组织和自身素质三方面的协调和调适问题。因此，作为促进产业发展的产业政策必须是一个有机的整体。

产业结构、产业组织和产业素质是构成产业发展的三个重要层面，它们之间相互制约、相互促进，产业结构是产业之间的相互联系及比例关系；产业组织是生产同一产品或替代品的企业组织在产业内同一市场上形成的关系；产业素质是企业内各生产要素相结合所反映出来的综合能力，这种综合能力在很大程度上取决于企业内各集团、个人之间相互关系的反映。由上可见，反映产业之间相互关系的产业结构是最高层面，反映产业内企业之间相互关系的产业组织是中间层面，而反映企业内各集团、个人之间相互关系的产业素质是基础层面。这三个层面构成了一个完整的产业发展。见下页图：这三个层面相互关联，存在着密切的内在联系：一方面较高层次的发展

要以较低层次的状况为基础；另一方面较低层次的发展又要以较高层次的变动为前提。具体分析如下：

（一）产业结构成长与产业组织调整的关系

首先，产业结构成长要以产业组织合理化为基础，产业结构成长主要取

① 参阅周振华著：《产业政策的经济理论系统分析》，中国人民大学出版社 1991 年版第 178 页—184 页。

决于结构转换能力，而结构转换能力的大小往往受制于产业组织的状况，这主要表现在以下几个方面：

1.产业结构成长的一个重要方面，是新兴产业的崛起和发展。新兴产业的发展除了在技术上依靠科技进步和开发高新技术外，在组织上要求较快地形成大机量生产体系，尽快形成经济规模。如果产业组织不合理，规模不经济，就会使新兴产业的发展受到影响.从而削弱产业结构的转换能力。

2。产业结构成长的另一重要方面，是衰退产业的有序收缩。在市场经济体制下，衰退产业的有序收缩要通过产业组织的有效竞争。在竞争不足或过度竞争的情况下，衰退产业就难以实现有序的收缩；竞争不足会使过剩资源滞留在衰退产业内，过度竞争会造成资源转移的无序状态，这两种状况都会给产业结构转换带来不利影响。

3.产业结构成长要以产业结构合理化为前提，而产业组织的规模不经济将会造成产业结构矛盾。例如，我国汽车工业的规模不经济，必将导致汽车零部件工业与汽车装配业的矛盾。

其次，产业组织调整虽然是在同一产业内进行，但其调整的方向及其内容重点都往往受到产业结构变动的影响，就是说，产业组织调整要以产业结构成长为寻向。

在产业结构变动中，不同类型的产业组织的调整方向是不同的。新兴产业由于其产量正处于不断扩张之中，因而产业组织调整方向是建立大批量生产体系，促进规模经济，追求最佳企业规模。相反，衰退产业的产量正处于不断收缩之中，但由于这些产业往往已达到了高度集中的水平，垄断因素较强，阻碍其资源有序地向外转移。因此，这类产业组织的调整方向，则是抑制垄断，开展有效竞争，促使其资源向外转移。

还应当看到，产业组织调整的重点、内容是由产业结构变动的特定阶段决定的。产业结构演变的不同阶段，对产业组织的形态有不同的要求。例如，以轻工业为中心的工业化初期阶段与以重化学工业为中心的工业化中期阶段，后者在大规模生产方面比前者要求有更大规模的生产组织和更高的集中度。当产业结构的演变进入以信息业为中心的阶段，则产业组织会向两个极端方向发展，一方面向大型企业集团和跨国公司的方向发展，另方面向分散、小型的方向发展。

（二）产业结构成长与产业素质提高的关系

产业结构成长要以良好的产业素质为基础。这是因为：（1）在产业结构转换中，政府的产业政策只是对个别行业和企业进行有选择的扶植和调整，大多数企业必依靠自身的力量去适应产业结构转换所引起的市场条件的变化。这就要求企业具有很强的活力和应变能力，积极参与和融化到产业结构的转换中，即使是那些少数受惠于政府扶植政策的企业，也必须有较好的企业素质，寻求自身的发展。（2）产业结构转换必然改变原有产业关联格局，引起企业外部环境的变化，造成某些供求关系和供求渠道的暂时无序状态，这必然给企业带来不同程度的振荡和压力。因此，要求企业必须具有良好的素质，具备一定的承受力，经受住产业结构转换初始阶段混沌无序的考验。

产业结构转换实际上是资源在不同产业间的重新配置，它不仅要求生产要素在产业、部门间的转移，而且要求原有产业的技术改造和产品更新，不断提高产业和企业的素质。如果企业缺乏发展后劲，技术薄弱，积累乏力，
企业就无法适应产业结构转换的要求。

另外，产业素质提高又有赖于产业结构变动状况的改善。不合理的产业结构，尤其当原材料、能源等基础产业发展滞后时，使许多加工企业的生产能力受到损害，如出现停工待料、强行替代，资源滞存等现象。而产业结构的合理化，就为经济的协调发展和良性运行创造了条件；从而有利于产业素质的提高。还应当指示，产业结构从低级向高级演进，实质上是不断提高技术集约性的过程、因而产业结构水平从总体上规定了产业技术水平，或者说，产业的技术水平总是与一定发展水平的产业结构相适应。因此，产业结构越是高级化，先进技术的运用也就越普遍，相应地，产业素质的提高也越快。

（三）产业组织调整与产业素质提高的关系

首先，产业组织调整要以良好的产业素质为基础。产业组织调整主要是协调规模经济与竞争活力之间的关系，目标是实现有效竞争。产业组织调整受产业素质状况的制约，主要表现是：（1）规模经济的形成要求企业具有自我发展能力的素质。企业的最佳规模是长期平均成本费用达到最低点的规模。因而企业在追求规模经济过程中，不仅要调整短期费用，而且更要扩大生产能力，使长期费用曲线向下倾斜。如果企业不具备自我发展能力的素质，就难以形成规模经济。（2）调整产业组织的目标是实现有效竞争。作为市场竞争主体的企业，必须具备良好的竞争意识和竞争能力。如果企业不具备良好的竞争能力素质，必然影响有效竞争。（3）产业组织调整在很大程度上是分工协作发展的要求，它一方面趋向于生产集中化，另方面又趋向于专业化、协作的生产分散化。在这一过程中，企业要适应社会分工协作的要求，寻求自身的发展道路。如果企业缺乏这方面的适应能力，就会阻碍产业组织的合理化。

其次，产业素质的提高也有赖于合理的产业组织。产业素质的提高虽然主要依靠企业自身努力，但产业组织这一外部条件对企业素质提高有着不同程度的影响，主要表现在以下方面：（1）从产业组织体现的生产组织形式看，缺乏高度专业化分工协作的产业组织形式，往往导致企业生产的“大而全”、“小而全”，其结果是品种杂乱；工艺、设备负荷不足；产品质量低劣；管理水平低；企业平均成本升高等。与此相反，在高度专业化分工协作的产业组织中，即使对于小企业，也能使其参加大批量生产，从而使企业提高生产效率，改善产品质量，降低成本。（2）从产业组织体现的市场组织形式看，企业在缺乏适度竞争秩序的产业组织关系下，其发展能力必然被削弱：在竞争不足的情况下，垄断企业会由于缺乏竞争压力而固步自封，满足现状，停滞不前；在过度竞争的情况下，往往企业会“两败俱伤”，大量破产，导致资源浪费。因此，竞争不足或是过度竞争都不利企业自身素质的提高。