三、我国产业组织政策状况分析

（一）我国产业组织政策的历史沿革

新中国成立以来，我国虽然没有明确提出过产业组织政策的概念，但对产业组织形态的某些方面，实际上是存在着一系列的政策和指导方针，产生了一系列的后果。

建国初期和“一五”时期的产业组织政策

回顾旧中国工业，产业门类残缺不全，现代工业基础十分薄弱。国民党政府的官僚资本与外国资本势力相勾结，压迫民族工业，民族工业的规模很小，集中程度也很低。新中国成立后，人民政府首先没收了外国资本和官僚资本主义企业，清除了帝国主义在华的侵略势力，逐步建立起社会主义国有工业企业，并在国有工业中开始实行以中央部门管理为主的组织管理体制。同时，对民族资本主义企业和个体手工业进行扶持，帮助其恢复生产。在国民经济恢复时期，国家为了调整国有企业与私营企业的生产关系，克服私营企业生产的无政府状态，采取了通过政府或国有企业委托私营企业加工、订货和由国有企业收购其产品等方式，把私营企业的生产活动逐步纳入国家管理的经济轨道。“一五”时间，国家在进行大规模经济建设的同时，对民族资本主义工业和个体手工业进行了社会主义改造。前者通过走公私合营道路，后者走合作化道路，分别完成了在所有制方面的社会主义改造的任务。

“大跃进”时期的产业组织政策

1958 年开始的“大跃进”是党内以急于求成、夸大主观意志作用力思想

基础的产物。它不仅在当时使整个国民经济发展受到了严重挫折，而且在很长时间造成我国经济建设各项政策的“左倾”。在产业组织政策方面有如下表现：一是权力层层下放，截到 1958 年 6 月止，中央各工业部所属企事业单位的 80％下放给地方，在多数地方，企业还被层层下放，有的下放到专区、县，有的被下放到市里的区，甚至更基层。大量企业猛然下放，使管理体制严重混乱，原有的生产协作关系被打乱，以至无法维持正常生产。二是片面强调各地方工业自成体系，使地方工业盲目扩大，造成严重的重复生产，使地方工业盲目扩大，造成严重的重复生产、重复建设。三是执行发展“小土群”的方针，结果得不偿失。

三年调整时期的产业组织政策

为了克服“大跃进”造成的种种弊端，1961 年初，党实行了“调整、巩固、充实，提高”的方针，相应地在产业组织政策上也起了一些变化，主要是对工业企业实行“关、停、并、转”；原来下放的大型骨干企业上收归中央部门直接管理；试办工业托拉斯。

“文化革命”时斯的产业组织政策

十年“文革”，“左”的思想占统治地位，许多政策、措施违背客观经济规律，导致产业组织严重的不合理。产业组织政策的主要内容是：企业的下放和上收，来回折腾；“三线”建设，违反生产力合理分布的规律与原则： “五小”工业（小钢铁、小机构、小化肥、小煤窑、小水泥）遍地开花，盲目发展。

上面几个时期都是在 1978 年党的 11 届 3 中全会以前，所讲的产业组织政策，是一般的经济政策，都是为产品经济服务的。真正的产业组织政策的出台是党的 11 届 3 中全会以后几年的事情，我国政府文件中正式使用“产业”

这一概念，开始于 1985 年制定的“第七个五年计划”，比较明确地提出产业

组织政策的是 1987 年中国共产党十三大政治报告，而阐明产业组织政策的是

1989 年“国务院关于当前产业政策要点的决定”。

（二）我国产业组织政策的历史经验

产业组织政策作为国家经济政策的一部分，在历史上对我国的产业组织产生过巨大的作用。

50 年代初期，由于我们比较科学地分析了当时的社会经济状况，较好地处理了各种所有制企业的关系、各种规模企业的关系以及新建企业与原有企业的关系，保留了市场运行与市场竞争机制，因而产业组织形态比较适合生产力发展的要求。相反，受“左”的思想支配，脱离我国生产力发展水平的实际状况，我国的产业组织政策就出现偏差，产业组织结构不合理。概括讲，我国产业组织政策有以下几个方面的经验教训：

产业组织政策的体制环境应是市场经济

长期以来，我国的产业组织政策是建立在高度集中的计划经济体制上，产业组织政策也具有直接调配作用的特点，其结果是产业组织形态难以合理化，造成企业两次大上大下和地方小企业的兴衰波动。数十年的实践表明，在我国实行卑一的计划经济体制，完全排斥市场的作用，已经走不通了。党的 11 届 3 中全会以后，随着改革实践深入和思想解放深入，人们开始重视商

品经济和市场的作用，1984 年党的 12 届 3 中全会通过的《关于经济体制改革的决定》明确指出，社会主义经济是公有制基础上的有计划商品经济；

1992 年党的 14 大提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场

经济体制。在市场经济体制下，资源配置的基础是市场，资源配置的基本手段是市场机制。因而，与经济体制转换相适应，产业组织政策也必然要由对企业的直接调配转变为对企业的间接调配，主要是通过市场机制来形成良好的产业组织形态，实现产业组织合理化运行。

产业组织的调整应围绕提高企业活力这个中心环节

我国产业组织两次大的改革，都只是在企业的隶属关系上做文章，完全忽视了提高企业这个中心环节。中央的权力过于集中时，将企业下放给地方：地方权力过大时，又将企业上收回中央，从而陷入了“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死又放”的恶性循环之中，无法突破“条条”与“块块”的矛盾。事实上，产业组织合理化的根本出路，在于市场经济运行中企业活力的提高。要搞活企业，关键是使企业成为真正的市场主体，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的商品生产者和经营音，使企业在市场竞争中按照商品经济规律逐步形成一定的产业组织结构，形成适合于生产力发展要求的生产组织形式。

产业组织的动态优化在于资源的横向流动

传统体制是以自上而下的纵向管理为特征的，资源流动仅限于纵向系统内，完全割断了企业间的横向联系。换句话说，只有资源的行政调拨，而没有资源的市场流动。这样，必然强化纵向管理层次的利益差异，形成地区间、部门间的壁垒，阻碍专业化协作的发展，使资源不能按照商品经济规律自由流动，无法形成合理的生产规模，企业经济效益始终难以提高。因此·要实现产业组织合理化，并在动态中优化，就必须改革现有企业制度，使企业具有法人所有权，有权支配企业的全部资产，实现资源的优化配置和合理流动。

处理好大、中、小型企业的竞争与协作关系

经过 40 多年的建设，我国已经有了一批资金和技术实力比较雄厚的大企业（大中型企业骨干企业），同时有大量技术水平不高的小企业（含乡镇企业）。随着经济的发展，要解决资金不足和就业担子重，经济结构高度化和大量小企业技术水平低的矛盾，就必须处理好大、中、小企业的关系。

现实状况是，多数产业生产和劳动的可分性，提供了在专业化基础上大中小企业协调发展的可能性。市场机制的引人和现存的一批骨干企业、众多小企业乃是发展专业化的社会基础。而大中型骨干企业实力强、活力小，中小型企业活力大、水平低的问题，则要有适当政策加以引导解决。

根据以往的经验教训，为了适应市场经济发展的需要，对大中小企业的发展应采取分类指导的方针。一类是大中小企业关系呈垂直分工（或称水平分工）的专业化协作关系；一类是专有技术突出或以小件，单件及批量生产为主的产业的竞争关系；一类是主要没有大企业的产业和资源零散并适于分散加工的产业的独立关系。同时，应针对不同规模的企业，建立分层竞争和协作相结合的市场结构，具体讲，多数产业将逐步呈现集团间竞争、集团内专业化协作的竞争与协作关系；还可能有部分跨集团的骨干企业和中小企业的竞争与协作关系。这里讲的分层竞争，即集团骨干企业间进行高层次、大市场的竞争，小企业围绕骨干企业进行低层次、小市场的竞争。这样使大中小企业都有竞争压力，又因为竞争空间错开，有利于减少资源浪费和发展专业化，以实现多层多级竞争与多层多级规模经济的统一。目前这种结构特点已有所呈现。如为了与“二汽”竞争，“一汽”急欲发展与之竞争，而零部件厂围绕“一汽”的供货竞争，又明显地抑制了“一汽”外购件的涨价。

（三）我国现阶段产业组织政策重点

通常，产业组织政策分成两种类型：一类是反垄断政策；另一类是抑制过度竞争政策。由于各国的经济发展阶段不同，以及其他政治和经济方面的因素，产业组织政策的内容及侧重点也不尽相同。例如美国的产业组织政策以反垄断，促进竞争为主，而日本 50 年代之后的产业组织政策则以限制过度竞争，促进规模经济为主，这两种不同侧重点的产业组织政策在实践中都取得了较好的效果。因此，产业组织政策的制定与实施，要从各国的国情与实际情况出发。

1、反垄断的产业组织政策一般是在经济发展较高水平，企业规模较大的背景下采用的。这一政策的主要措施：一是控制市场结构；二是控制市场行为。

政府控制市场结构的相应办法是：1.降低企业的生产集中或制止其集中度上升；2.降低行业进入壁垒或制止其壁垒增高；3 降低产品差别化的程度。这样，就有可能抑制垄断因素：开展企业问的正当竞争。政府对市场结构进行控制的步骤，首先，当形成垄断性市场的潜在可能性出现时，应该采取改善市场结构，使市场更趋于竞争性的措施，例如降低进入壁垒等措施；其次，当不适当的高集中度的苗头出现时，应采取阻止企业通过合并或联合的方式提高集中度的措施，以防止垄断价格和垄断利润的形成；最后，当垄断市场结构已较明显出现时，应该采取分割已有垄断企业的措施，或者采取强制企业放出一些股票和出让一部分工厂的措施，以降低企业的集中度。

政府控制市场行为的主要内容有：（1）干预企业确定价格的方式；（2）干预产品非价格竞争的程度；（3）反对压制竞争对手的行为。其具体措施有：禁止限制交易的契约、结合与合谋；禁止对不同销售对象实行差别价格；禁止签订排他性的交易协定：禁止采取降价倾销的办法争夺市场，压制竞争对手：禁止采取不公正的竞争方法以至欺骗性行为而垄断市场；禁止企图垄断的联合，等等。

2.限制过度竞争的产业组织政策

一般是在经济发展程度较低，企业规模较小的背景下运用和实施的。这一政策的主要措施：一是推进企业的合并与集中，组织大批量生产体系；二是建立合理和适度的竞争秩序。

政府组织大批量生产体系主要是根据各产业不同的生产技术特征，通过立法以及财政、税收的支持，帮助建立专业化协作体系。在装置型企业，如钢铁、有色金属、化工、电力等行业，由于其规模经济主要靠设备大型化来实现，所以政府主要采取促进企业合并的措施，以建立大企业、大工厂为主，以便采用大型设备。在装配型行业、如汽车、机器制造、家用电气等行业，其规模经济的实现，在整机及组装企业中，主要靠生产线的自动化和连续化；在零配件行业中，主要靠生产高度专业化，所以政府主要采取促进企业联合的措施，形成大型整机厂和小而专的零配件工厂密切结合的，“企业系列”。在这种企业系列下，尽管许多中小企业的规模不大，但由于产品简单，品种不多，仍然可以形成大批量生产。同时，以大型整机厂为其核心的中小企业可以在资金、技术、管理、信息等方面依赖大企业，从而弥补企业规模小的不足。

政府帮助建立合理和适度的竞争秩序主要有两方面的内容（1）建立价格竞争的正常秩序（2）建立非价格竞争的正常秩序。在衰退产业中，由于生产

资源的长期过剩，往往容易触发破坏性的价格竞争，例如竞相降价、大量倾销等，从而使这些产业中的企业变得十分脆弱，使整个产业的技术进步和设备更新停滞，或者造成小企业大量破产。显然，这种不适当的价格竞争会损害社会生产的经济效益，造成资源浪费，因此政府要采取有力的措施，例如价格补贴、援助等，整顿其竞争秩序，帮助这些产业部门的资源有组织、有步骤地转移出去，或者促进其技术进步，以改变“不景气”的面貌，对于产品过度改型、换新以及失真性广告宣传的非价格竞争，也会造成资源的极大浪费，政府也要对此进行干预。

对照我国产业组织的现状看，主要是规模不经济和行政性垄断与低水平过度竞争并存，所以，相对而言，我国更适合于采取抑制过度竞争的产业组织政策，发展规模经济。我国目前低水平过度竞争实质上是市场部分地开放条件下的行政性垄断的派生物，因此，单纯采取抑制过度竞争的产业组织政策是无法促进规模经济的，而首要的任务是反行政性垄断，改革传统的产业组织，建立起企业追求规模经济效益的市场经济体制。”

我国传统产业组织的改造：其关键是破除经济生活中的行政性垄断，转换企业经营机制，扩大企业的积累能力和自我发展能力，井建立起企业破产制度，推进企业的兼并与联合。为此，在宏观方面，要在保证经济稳定发展的前提下，积极实现政府部门的职能转变，培育和发展市场体系。同时要相应调整有关政策，其中最主要的是投资政策，此外在税收、价格、金融政策上，注意限制规模不经济的企业，促使这些企业向适度规模发展。

不论是产业组织本身的改造，还是产业组织政策的调整，其目的都是为了促进企业间的有效竞争，鼓励效益好的企业在竞争中兼并和联合效益差的企业，改造“大而全”、“小而全”的生产方式，建立大批量生产体系，充分发挥规模经济效益。实现规模经济主要有两条途径：一是通过增加投资兴建新的工厂或增加新的设备来扩大规模：二是通过现有企业之间的合并与联合来扩大规模；前者称之为“投资型规模经济”，后者称之为“联合型规模经济”。

“联合型规模经济”是调整社会生产组织的一种好的形式，它是“放大了的”内含型扩大再生产，并不排斥企业内部的“挖、革、改”，二者互相联系、互相促进。而且随着改革的深化，联合规模经济将愈益成为内含扩大再生产的主寻途径，因此，我国近阶段产业组织政策的重点就是促进联合规模经济。具体讲，就是积极发展企业集团。企业集团是通过合并与联合来发展规模经济的组织形式。这种企业集团大致有三种类型：1.协作型企业集团。这类集团的企业在经营活动中原来就存在一定的业务联系，现在通过集团形式稳固其协作关系，包括原材料供应、技术协作、产品配套等。2.服务型企业集团。这类集团将各企业原先分散重迭管理的产品销售、物资供应、运输等产前产后的服务工作集中起来，统一管理，以获得经营上的规模经济。3、重组型

企业集团。这类集团通过调整各企业的生产方向和生产工艺，在场地、技术、设备和人员等方面重新组合，在场地、技术、设备和人员等方面重新组合，实行专业化协作生产，促使生产规模迅速扩大。无疑，这些不同类型的企业集团对于促进规模经济，都是十分有益的，都应该加以扶植和发展。然而，针对我国传统产业组织下形成的“大而全”、“小而全”的生产格局，重组型企业集团对于实现规模经济意义较大，因为这类集团的兴起将彻底改

变专业分工协作程度低下的落后局面，有利于建立大规模、大批量的生产体系。正由于这样，重组型企业集团与传统产业组织的矛盾最尖锐，其发展所受到的束缚和阻力也最大，因而我国企业集团的形式，重组型较少，较多的是协作型和服务型企业集团。针对这个现实情况，产业组织政策应重点扶植与培育重组型企业集团，特别在装配型行业，传统产业组织的“大而全”、“小而全”特征非常突出，因此，产业组织政策目标应当是形成大型整机厂与中小型专业化零部件厂密切结合的分工协作体系。由于“大而全”企业的改造与“小而全”企业的改造是相互制约的关系，即“大而全”的整机企业要改造成大型专业化整机企业，必须要以“小而专”的零部件企业的存在为前提，而“小而全”的企业要改造成叫、而专”的企业，又必须以大型整机厂放弃“大而全”生产方式为条件，所以产业组织政策要有相应的措施来指导和协调两者的改造。从实际情况看，单靠它们各自自行改造是难以奏效的，比较可取的方式是通过大企业承包小企业，在承包期间，首先改造小企业，然后使大企业摆脱“大而全”的生产方式。这样操作是可能的。因为大企业可以凭借自己雄厚的经济实力，在对小企业承包中，按其需要，将小企业改造成为其服务的小而专的零部件企业，然后使自己转变为专业化整机厂。在承包、改造过程中也会出现一些利益分配问题，产业组织政策就要针对这些问题进行协调，促进大企业对小企业的承包，最终使大企业和小企业都因专业化生产而扩大生产批量，并由此获得较大的经济效益。

对于装置型行业，产业组织政策主要帮助解决资金筹集问题，应促进专业银行与企业的联合，发展财团性质的企业集团。

产业组织政策在促进企业集团发展的同时，不仅要抑制低水平过度竞争，建立适度的竞争秩序，而且也要注意防止由企业集团形成的新的市场垄断，避免产生新的抑制竞争活力的条件，以保证有效竞争。