五、我国产业结构政策状况分析

一定时期的产业结构政策是依据该时期的体制与战略而制定的。在我国实行计划经济体制和封闭式经济循环的各经济发展时期存在产业结构政策，并服从该时期国际国内发展战略的需要。在 1978 年改革、开放以后各经济发展时期的产业结构政策，是适应市场化改革的需要和发展战略的要求制定的。

（一）我国产业结构政策的历史改革 “一五”时期，正是我国计划经济体制逐步形成的时期。它不仅有历史

的原因、意识形态的原因，而且当时美帝的封锁和国际形势也迫使我国必须向苏联计划经济管理体制学习。这一时期的发展战略目标是奠定社会主义工业化的初步基础。产业结构政策是：工业建设以重工业为主，轻工业为辅。重工业首先是建设钢铁、煤、电力、石油、机械制造、军事工业、有色金属及基本化学工业；轻工业的重点是纺织、造纸和制药工业。从执行结果看， “一五”时期的发展速度和经济效益都比较理想，但急于求成的结构政策在1953 年“小冒了一下”，在 1956 年把基建投资、职工工资、农业贷款都打大了的偏差，为以后的“大跃进”埋下了隐患。

“大跃进”时期包括 1958 年下半年和 1960 年上半年两次高潮、前后延续三年时间。“超英赶美”、“全民办钢铁”、“小土群”、“小洋群”，这些违反客观规律和脱离实际的战略与政策经国民经济造成极大的损失。这一时期的产业结构变化目标，完全超出了现实资源的可能性，为了改变三年“大跃进”所造成的混乱局面，摆脱困境，1961 年初提出“调整、巩固、充实，提高”的八字方针，产业结构政策有了新的变化，即在安排国民经济时要把农业放在首位，先安排农业，再安排工业；要努力加强农业战线，适当缩短工业战线，适当放慢经济增长速度。在工业生产建设安排中，根据农业发展情况，先安排好轻工业，再安排重工业；先生产、后基建、先采掘、后加工、先维修、后制造、先配套、后主机、先质量品种、后数量，以便在现有数量的基础上加强薄弱环节，填补缺门，完善配套，维护设备，增加品种，改善质量，降低成本，提高劳动生产率。通过战略调整和实施新的产业结构政策，1965 年国民经济开始走上了正常的轨道。工农业总产值比例，由 1960 年的 78.2：21.8 石调整为 1965 年的 62.7：37.3。轻重工业比例由 1960 年的 33.3：66.7 调整为 1965 年的 5O.4：49.6。1965 年衣、轻、重三者比例关系力 37.3：32.3：30.4 基本恢复到 1957 年的状况。

1966 年开始的文化大革命时期，由于以阶级斗争为纲的大方向完全错误和极左路线的干扰，使我国国民经济频临崩溃的边缘。历史地看这一时期比较稳定的产业结构政策，有这样两条：一是加快发展三线建设的政策；二是发展地方“五小”工业的政策。加快三线后方建设的战略决策，从 1965 年拉

开序幕 1966 年在更大的规模上展开三线建设的成绩应当肯定，如建成了一批重要项目；形成了若干新的工业中心；推动了三线地区某些省份现代工业的发展。但由于整体规划与实施受非经济思想指导，损失与浪费比较严重，经济效益很差，在产业结构与地区结构合理化方面，留下不少问题。同时，随着从 1966 年开始的第三个五年计划的执行，为了适应加速实现农业机械化的需要，加快发展为农业服务的小钢铁、小机械、小化肥、小煤窑，小水泥” 等“五小”工业，对促进地方工业发展，走工业与农业相结合的道路，是有积极作用的.但由于指导思想上的片面性，上得过急、过猛、盲目性很大，也

出现了许多问题。如不少“五小”工业的原料无来源，燃料动力无保证，生产能力过剩，生产工艺落后，产品质量差等。

1973 年 2 月，周恩来总理针对“五小”工业发展中的问题，提出发展“五小”工业的原则和解决问题的措施，并对“五小”企业进行整顿。

“四五”（1971 一 1975 年）期间，继续执行突出钢铁、突出重工业的产业结构政策。由于重工业的规模和速度超过了国民经济可能提供的物力和财力，不仅挤了农业和轻工业，也妨碍重工业自身的协调发展，农、轻、重比例关系再度失调。

1970 年农业与工业的比例为 33.766.3；轻工业和重工业的比例为 46.2：

53.8; 也轻、重三者的比例关系为 33.7：30.6：35.7。“四五”时期，这种不合理状况有增无减，使的 1975 年农业与工业的比例又变为 30.1：69.轻工业和重工业的比例又变为 44.0：56.0；农、轻、重三者比例关系又变为 30.1： 30.8：39.1。同 1965 年相比，农业比重下降 7.2 个百分点，轻工业下降 1.5

个百分点，重工业则提高了 8.7 个百分点。

由于文革动乱的破坏和“左”倾错误所造成的失误，到 1976 年我国国民经济比例失调已经十分严重。粉碎“四人邦”以后，1977 年至 1978 年，在当时左的政策支配下，追求不切实际的高指标，盲目扩大基本建设规模，盲目引进国外设备，更加剧了国民经济比例失调的状况。

1978 年 12 月召开的党的 11 届 3 中全会是一次根本性转折的大会，全会确定了改革、开放的基本方针。

1979 年 4 月党中央提出对整个国民经济实行“调整、改革、整顿、提高” 的新的八字方针。在经济调整中，要逐步解决十年“文化大革命”所遗留下来的重大比例失调问题和生产、建设、流通、分配中的混乱现象。所实行的方针政策，直接和产业结构政策相关的有：（1）依靠科学和政策、加快农业的发展；（2）把消费品工业的发展放到重要地位，进一步调整重工业的服务方向：（3）提高能源的利用效率，加强能源工业和交通运输业的建设。采取的具体措施和结构政策有：（1）降低工业发展速度，压缩预算内基本建设。

（2）1980 年决定对轻纺工业实行“六个优先”的原则，即原材料、燃料、电力供应优先；挖潜、革新、改造的措施优先；基本建设优先；银行贷款优先；外汇和引进技术优先；交通运输优先。（3）调整重工业的服务方向及其内部结构。冶金工业增加了消费品工业和建筑业所需要的薄板、带钢和线材的生产；化学工业发展重点放在为轻工、纺织、电子、建材等工业提供配套的原材料，为农业提供化肥、农药等支农产品，为人民生活提供一些直接投放市场的化工最终产品；机械工业积极为轻纺工业和老企业的技术改造服务。

从 1981 年开始到 1982 年底，由于实施上述产业结构政策与调整措施，我国国民经济重大比例失调的状况己基本得到扭转，逐步走上了健康发展的轨道。

1983 年到 1985 年，我国工农业生产持续增长，轻重工业协调发展，全面完成了第六个五年计划。

“七五”时期，我国产业结构政策的基本点是：（1）在继续保持农业全面增长，促进轻工业和重工业稳定发展的前提下，着重改善农、轻、重各自的内部结构；（2）加快能源、原材料工业的发展，同时适当控制一般加工工业生产的增长、使两者的比例关系逐步趋向协调；（3）把交通运输和通信的

发展放到优先地位；（4）大力发展建筑业；（5）加快为生产和生活服务的第三产业的发展；（6）积极运用新技术改造传统产业、传统产品，有重点地开发知炽密集和技术密集型产品、努力开拓新的生产领域，有计划地促进若干新兴产业的形成和发展。

“七五”时期产业结构政策在工业方面的目标是：缓解“瓶颈”产业的制约；选择主导产业；限制扩张过度的行业发展；然而因体制、配套政策不力等原因而实现结果很不理想。如“瓶颈”行业依然发展滞后，主导产业选择未能形成共识，对限制发展的产业抑制无力①。

“八五”时期我国产业结构政策的基本点是：重点加强农业、基础工业和基础设施，改组改造和提高加工工业，把发展电子工业放在突出的位置，积极发展建筑业和第三产业，促进产业结构合理化并逐步走向现代化。

经过八十年代以来三个五年计划时期的努力，原定到 2000 年国民生产总

值比 1980 年翻两番的任务于 1995 年提前完成。“八五”计划是建国以来执行得最好的五年计划之一。“八五”时期产业结构调整取得明显成效，水利建设得到加强，能源、交通、通信建设创造了历史最好水平，支柱产业快速成长、汽车、电子、石化等产业生产能力快速增长、形成了具有经济规模的年产 15 万辆轿车、45 万吨乙烯、300 万台彩电的生产基地、轻工纺织产品满足了国内市场需要，在国际市场上发挥比较优势，出口大幅度增加。区域经济不同程度地发展壮大，地区经济结构也有较大改善，东部沿海地区发挥资金、技术、人才和地缘优势、资金技术密集以及外向程度高的产业迅速发展，辐射和示范作用进一步增强，对外经济技术交流水平进一步提高。中西部地区发挥资源优势、农业、能源、原材料等产业进一步壮大，有力地支持了全国经济发展。

1996 年 3 月颁布的国民经济和社会发展“九五”计划和 2010 年远景目标纲要，规定了产业结构政策目标：切实加强农业，全面发展和繁荣农村经济；继续加强基础设施（交通、邮电通信）和基础工业（电力、煤炭、石油天然气、钢铁、有色金属、化学工业）；振兴支柱产业（机械、电子、石油化工、汽车、建筑和建村）和调整提高轻纺工业；积极发展第三产业（金融、保险业、商业服务业、旅游业、信息咨询业等）；加强国防现代化建设；实施科教兴国战略；促进区域经济协调发展。

（二）我国产业结构政策实施的历史经验

这个问题需要认真总结、研究，而且经过若干年后再回头冷静分析思考，可能令更客观些。在上述各个时期的产业结构政策中，可以看到以下一些主要经验教训：

产业结构变化的长期目标应当明确。

尽管从 50 年代初我国就确立了优先发展生产资料生产的原则，但由于忽视了产业结构受市场需求结构所推动和制约的客观规律，没有看到产业结构的变化实际上是由于人均收入的提高、需求结构逐步出现变化所引起的。因此，在把握生产资料优先增长规律的作用时，把优先发展生产资料生产的具体目标，或者被确定为脱离实际需求的“以钢为纲”，或者严重忽视消费资料的生产，结果每一次都引起了需求和供给之间的极大的不协调，不得不进行重新重视农业和轻工业的大调整。同时，从已经出台的产业结构政策看，

① 江小涓《论我国产业结构政策的实效和调整机制的转变》，经济研究 l991 年第 2 期。

比较多地侧重于解决当前和中近期的问题，对未来战略性产业的选择性政策研究重视不够。

产业结构变化的着眼点应当是国内和国际两个市场。

从已走过的各时期看，无论是发展时期，还是调整时期，产业结构变化的动力和调整的压力都是来自国内需求。这样，在发展时期是过旺的需求，导致生产能力的盲目增长；在调整时期是过低的需求，导致生产能力的盲目增长。问题产生在没有能够利用国际市场的大循环，把国内市场和国际市场统一起来，使之形成效益较好的生产能力和提高现有生产能力的使用效益，从而缓解国内市场的需求过旺或不足。

产业政策的贯彻必须依靠综合运用一系列经济杠杆的作用。

在计划经济体制下，国家制定的产业政策是以计划调节为基础，根本排斥市场机制与企业的能动作用。在经济发展时期靠财政投资的扩张刺激，在经济调整时期靠财政投资的收缩控制，产业结构的变化方向完全取决于财政投资的投向。这种调控方式的优点是直接、灵便、但缺陷是可能由于中央的决策误寻，使国民经济陷入困境，加之由于资金供应的“大锅饭”造成投资效益较低。

而在实行市场经济体制的一些国家和地区，产业政策的贯彻，主要依靠综合运用经济杠杆，发挥市场机制和企业的作用，包括利用税收、信贷、价格等等。这样，就能够把正确运用计划手段和产业政策与正确运用市场机制的制约结合起来，引导产业结构的优化和资源的合理配置。

4、产业结构政策应当有利于诱导地区经济的协调发展。

产业结构政策中的一个重要部分是选择和扶植主导产业，实行政策倾斜，使主导产业得到较快发展，井通过其前后关联带动其它产业的发展。但倾斜政策不应同协调发展（包括产业协调和地区协调）对立起来。我国“六五”、“七五”时期，地区产业布局向东部沿海地区倾斜，这个方针在当时是对的。但执行中对沿海地区不分产业，全部倾斜，使沿海地区的非主导产业也盲目发展，结果进一步扩大了东西部之间的差距，“八五”期间，为了克服执行倾斜政策的绝对化和片面性，避免产业倾斜与地区倾斜的脱节和对立，明确提出以产业倾斜带动地区经济协调发展的政策，做到产业政策区域化，区域政策产业化。