第二节 巩固“三三制”民主政权，执行“精兵简政”政策 一、“三三制”政权

为着巩固抗日根据地，必须进一步巩固和扩大抗日民族统一战线。在政权问题上，中共中央要求各根据地普遍贯彻执行“三三制”建政原则，建立健全根据地的民主制度，从政治上团结各抗日阶级、阶层。

1940 年 3 月 6 日，中共中央就抗日根据地的政权问题发出指示，明确提出：华北、华中抗日民主政权是统一战线性质的政权。政权的组织结构必须实行“三三制”，即共产党员、非党左派进步分子和中间派分子各占 1/3。其施政方针“应以反对日本帝国主义，保护抗日的人民，调节各抗日阶层的利益，改良工农的生活和镇压汉奸、反动派为出发点。”①同年 3 月 11 日和

7 月，毛泽东先后在延安党的高级干部会议上的讲话和《团结到底》的文章中又反复强调了建立“三三制”抗日民族统一战线政权的重要性，他指出： “我们发起了抗日民族统一战线，我们必须坚持这个统一战线。”“在政权问题上，我们主张统一战线政权，既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各军的联合专政，这即是统一战线政权。⋯⋯无论何人，只要不投降不反共，均可参加政府工作。”“共产党员在敌人后方消灭敌伪政权建立抗日政权之时，应该采取我党中央所决定的‘三三制’”①“这种人数的大体上的规定是必要的，否则就不能保证抗日民族统一战线政权的原则。这种人员分配的政策是我们党的真实政策，必须认真实行，不能敷衍塞责。”②

按照中共中央关于“三三制”的政权建设原则，各抗日根据地通过各种民主方式建立健全了各级政权机构，使之成为中国最进步、最坚强、拥有最广泛社会基础的抗日民主政权。

陕甘宁边区是实行“三三制”民主建政最早的地区。

1940 年 3 月中共中央关于“三三制”的政策提出后，边区就在陇东、绥德两个分区和鄜县（今富县）等新区首先实行“三三制”。

1940 年 4 月 4 日，边区政府在《关于新区行政工作的决定》中明确指出： 新区建立统一战线政权时，“各级参议会与政府委员，必须包括各阶级各抗日党派与无党派之成份”，“无论任何一政党之党员所占议员或委员之总数不得超过三分之一。”依此精神，陇东、绥德分区和富县先后经过民主选举， 按“三三制”原则建立了乡、县两级临时参议会和政府。边区党和政府在上述地区试行“三三制”的基础上，决定在全边区普遍推广。1941 年 1 月 30 日，边区中央局发出了《关于彻底实行三三制的选举运动给各级党委的指示》，边区政府发出了《为改选及选举各级参议会的指示信》。指示明确提出：“三三制”不仅在民意机关要实行，而且在政府机关也要实行。从此， 边区开始了第二次民主普选运动。因为选举运动的中心是要贯彻“三三制”， 所以被称作“三三制选举”。在这次选举运动中，边区中央局于 5 月 1 日公布了自己的施政纲领，纲领明确宣布：“本党愿与各党各派及一切群众团体

① 《毛泽东选集》第 2 卷，人民出版社，1991 年版，第 741～743 页。

① 《毛泽东选集》第 2 卷，人民出版社，1991 年版，第 760 页。

② 《毛泽东选集》第 2 卷，人民出版社，1991 年版，第 751 页。

进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理，在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任，共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。”①同年 11 月，陕甘宁边区第二届参议会第一次会议在延安召开。会

议选出的 9 名常驻议员中，共产党员 3 人；选出的包括边区正、副主席在内

的 18 名政府委员中，共产党员占了 7 人，超过了“三三制”的规定，当选的共产党委员徐特立当即申请退出。经大会同意，由非党人士向文焕递补。

由于 1941 年选举中有一些县和乡的参议会和政府中共产党员超过了

1/3，因此边区政府于 1942 年 3 月 6 日发出了《为充实三三制给各县的指示信》，要求不合于“三三制”的要通过共产党员退出，由党外人士增补的办法进行调整，随后又于 9 月 1 日发出《关于发动普遍的乡市改选运动》的指

示，要求通过这次改选乡议员彻底实行“三三制”。到 1942 年底，“三三制” 在边区已经彻底实现。

1943 年，陕甘宁边区在全面检查边区落实“三三制”政策时，着重于“三三制”政权的巩固工作。

1943 年 3 月，边区政府提出了“巩固三三制”的口号，并在组织上进行了调整，在制度上作出了一些必要规定，以保证党外人士有职有权。

为了贯彻“三三制”政策，晋察冀边区在 1940 年 7 月至 10 月间进行了

大规模的选举建政运动。在抗日和民主的旗帜下，边区 97 个县 1500 万人民普遍动员起来，参加区、县、边区的三级选举，平均参加选举的人数占选民总数的 81％。这次选举产生了区代表会、县议会和边区参议会，以及边区各级政府行政机关。这次选举中基本上贯彻了中共中央“三三制”的精神，非党人士的比例大幅度增加。据统计：5 个专区 19 个县的 924 个县议员中，共产党员的比重下降至 55.3％， 进步人士和中间人士的比重则上升为 44.7

％。在一些县份差不多完全达到了“三三制”的要求，如完县、建屏、唐县、定襄等县的县议员中，非党人士分别达到 65.8％、64％、60.3％和 63.63％； 4 个专区 13 个县 4749 个区代表中，共产党员的比重占 47.84％，其他人士的比重则上升为 52.16％。

1940 年民主大选后，晋察冀边区的县、村两级基本上按照“三三制”原则，建立脖全了民意和行政机关。但是，由于频繁的战争，边区最高政权机关中尚未来得及全面贯彻“三三制”原则。

1943 年 1 月 15 日边区第一届参议会的召开，圆满解决了这一遗留问题， 使边区的民主政治建设进入一个新的阶段。

新推选的参议员具有广泛代表性。这些与会的 288 名参议员中，因日军“扫荡”、封锁，冀中、冀东等斗争残酷地区的代表较少。但从北岳区来的240 名代表中，党外人士 100 余人，占近 50％，比 1940 年选出的非党代表人

数增加 2 倍多，比例增加近 30％。在所有代表中，共产党党务工作者占 14.2

％，国民党党务人员占 3.8％，政府人员占 13.5％，军界代表占 6.6％，民运领袖占 12.8％，商界和文教界领袖占 1.4％，少数民族代表占 3.1％，妇女代表占 5.6％，地主士绅代表占 17.4％，学者名流代表占 18.8％。代表中间势力和上层分子的地主士绅代表及对抗战建设卓有贡献的专家、学者、名

① 中央档案馆：《中共中央文件选集》第 13 册，中共中央党校出版社，1991 年版，第 91 页。

流的代表大大增加，两项共占代表总数的 36.2％。此外，还选举产生了“三三制”的边区最高权力机构。参议会按照“三三制”原则，以直接选举、无记名投票方式选举产生了边区参议会正副议长和常设监政机构边区参议会驻会办事处，以及新的边区行政委员会等。选举结果，议长成仿吾、副议长于力都是大学教授；驻会参议员办事处由 7 人组成，其中共产党员 2 人，不足1/3，国民党员和无党派人士占 2/3 以上；新的边区行政委员会由 9 人组 成， 其中共产党员 3 人，国民党员 2 人，无党派人士 4 人。

第一届参议会后，晋察冀边区的党和政府进一步号召“贯彻‘三三制’ 原则精神和实质到各级政权建设中去”。边区行政委员会要求在 1943 年 1 月

至 3 月间，集中力量对专区以下各级政权组织进行整理，对还没有做到“三三制”或形式上落实了，但实际上未能发挥“三三制”政权作用的地方政权， 普遍采取组织调整和聘请各阶层知名人士参加等弥补措施。在检查整理的基础上，边区 1943 年度的村选工作普遍在春季完成，县级选举在 8 月基本完成。各级村政权较好地落实了“三三制”建政原则，县议会和县政府的人员构成也基本实现了“三三制”的要求。

1943 年 8 月 20 日的晋察冀日报评论说：这是“三三制政权真正辉煌的胜利。”

晋冀豫根据地在以往政权民主建设的基础上，根据中共中央指示，在中共中央北方局的领导下，将建立和健全“三三制”政权的工作，作为 1941 年的中心工作。

1940 年 12 月，“冀太联办”召开第一次专员、县长会议，讨论了农村

政权的建设问题，要求 1941 年上半年在根据地普遍进行村选运动，完成村政权的民选，在下半年完成区级政府的民选。

1941 年 1 月，根据地中心太行区的村选运动逐步展开。许多村庄的投票人数达到村民总数的 80％以上，有的高达 90％至 95％以上。许多地方为新当选的村长披红戴花，举行各种庆祝会，庆祝民主政治的胜利。

华北的抗战形势和巩固抗日根据地的要求，急需在“冀太联办”的基础上正式建立边区的政权领导机构。为此，中共中央北方局提议成立晋冀豫边区临时参议会，选举产生边区政府。1941 年 3 月 16 日，邓小平在“冀太联办”第二次行政会议上提出：在抗战四周年时，召开临时参议会第一次会议， 按照“三三制”原则选举临参会议员，成立边区政府。从 4 月开始，选举参议员的工作全面展开。选举采用竞选方式，各党派、各界、各团体均提出自己的候选人和各自的政纲参加竞选。候选人的比例严格按照“三三制”的原则提出，共产党员人数都控制在 1/3 以内。7 月 7 日，晋冀豫边区临时参议会第一次会议开幕。由于将鲁西 33 县划入，临参会遂改名为晋冀鲁豫边区临

参会。参加大会的参议员共 133 人，其中共产党员参议员 46 人，占 1/3。选

出临参会驻会委员 14 名和正副议长，八路军参议员申伯纯当选为议长，国民

党参议员宋维周、邢肇棠为副议长；选出了边区政府委员 15 名，其中共产党员占 1 /3 强一点。

晋冀鲁豫临时参议会以后，边区政府抓紧在各级政权中贯彻落实“三三制”建政原则。边区临参会参议员返回各县，宣传实行“三三制”政权的意义，介绍临参会上发扬民主、自由讨论的情况，动员广大人民积极参加基层政权的民主建设运动。在根据地的腹心区的辽县、黎城、武乡、和顺、榆社、平顺、偏城、邢台等县，经过村选，建立起真正符合“三三制”原则的村政

权。如 3 专区武乡、榆社、襄垣 3 县 598 个村政委员中，贫雇农占 35.1 ％， 中农占 43％，富农占 15.4％，地主占 6.5％。这种普遍的“三三制”政权， 从政治上调整了各阶级的关系，使根据地的民主政权具有了广泛的群众基础。

1940 年 3 月中共中央关于《抗日根据地的政权问题》的指示发出后，11

月 12 日，中共山东分局在总结前一时期政权工作的基础上，对今后的民主建政工作提出了要求：“我们要确认今天的抗日民主政权是抗日统一战线的政权。”在政权建设上“贯彻民主政治，实行‘三三制’，是党对统一战线政权最具体的真实政策。”“我们今后检查各地党领导政权工作之正确与否， 主要的尺度之一，就是看你们是否正确的实现‘三三制’政策。”①1941 年 7

月 4 日，中共山东分局为进一步巩固根据地，提出在山东根据地开展十大建设运动，其中第一项就是“建设真正进步民主的抗日政权”。为此，山东分局要求：普遍实行自下而上的定期的民主选举运动，健全村政权，广泛动员选民参加选举；候选人名单要经选民详细讨论；候选名单与选举结果必须符合真正的“三三制”原则等。山东分局十大建设的号召发出以后，山东各地普遍掀起民主建政的热潮，通过选举对各级政权进行了改造，完善了山东根据地的民主政权系统。这一时期，按照“三三制”原则，在胶东建立了 8 个

县政权及西海专署、胶东主署；鲁中建立了 7 个县政权及沂蒙专署；滨海建

立了 4 个县政权及滨海专署；清河建立了 2 个县政权及清东、清西、清中 3

个专署和清河主署；冀鲁边建立了齐河县政权及 2 个专署；鲁南建立了 1 个

县政权；湖西也建立了专署。合计建立县政权 23 个，专署 9 个，主署 2 个， 使山东根据地的民主政权建设出现了一个新的高潮。

在华中地区。

1940 年 12 月，中共中央就建设和巩固华中抗日根据地问题发出指示， 强调：“根据地的建立政权问题，是有第一等重要意义。应实行三三制政权， 把原来的大地主阶级专政的旧政权改造成为几个革命阶级的抗日民族统一战线政权。”①华中地区各抗日根据地遵照中共中央指示，纷纷展开民主建政工作。在苏中抗日根据地，经 1941 年的政权建设，已有了一定基础。

1942 年，苏中区按照军政党委员会扩大会关于政权建设的决议和苏中行署第一次县长会议的精神，进一步争取团结各阶层人士，健全“三三制”政权。苏中行政区和各专区在参议会、行政委员会及专署中，广泛吸收党外人士参加工作，如海安的韩国钩、黄桥的朱履先等人。共产党员只占 1/3。至当年底，苏中已有半数以上的县及 3O 个区成立了参议会。在苏北的淮海区， 1942 年 5 月召开了第二届参议会，在选聘的 229 名参议员中，包括了各阶层

的人士，其中：军队 25 人，地主士绅 48 人，工商业主 15 人，教师 22 人，

青、妇、工人 48 人，农民 40 人，其他 31 人。工农成份、进步分子、中间分子，大体依照“三三制”分配。在淮南抗日根据地，1941 年 1 月，津浦路东召开第一届临时参议会，到会议员 130 名，内有士绅 50 名。

1941 年 9 月，津浦路西召开第一届临时参议会，井于翌年 5 月一届二次临时参议会上通过了政权工作的各项法令和决议，深入贯彻“三三制”，县、

① 中共山东省委党史资料征集研究委员会：《山东抗日根据地》（资料丛书），中共党史资料出版社，1989 年版，第 59～62 页。

① 鄂豫边区革命史编辑部编：《鄂豫边区抗日根据地历史资料》第 7 辑，政权建设专辑（2），第 1 页。

区、乡的政权均通过群众民主选举产生。鄂豫边区为推动各县的民主政权的建立，1941 年 4 月，召开了第二次军政代表大会，出席代表 67 人，共产党

员占 32 人，大半为士绅中间人士，大会根据人民的公意和实际斗争的需要， 选举成立了边区统一的行政领导的最高机关——边区行政公署，通过了组织参议会，召开县代表大会民选县政权等重要的民主建政议案。同年 10 月 25 日，鄂豫边区党委关于政权工作的总结报告中总结了“三三制”政权建设的执行情况：边区行署 3 名主席副主席中，共产党员 1 人，占 1 /3；执行委员

21 人中，非共产党员为 18 人；县级政权中，科长以上干部党员 1/3 多一些，

科长以下干部中实现了“三三制”比例。1942 羊 3 月 22 日，为进一步发展与巩固边区的抗日民主根据地，鄂豫边区召开了首届民选的抗日人民代表大会。这是经过 3 次基层选举，再由边区总选举产生的边区最高民意机关。到

会的正式代表 126 人中，兵产党员 47 人，占 37.3％，其余都是国民党员、知识分子、开明士绅、资本家以及工、农、青、妇代表。通过的《豫鄂边区施政纲领》中规定：“彻底实行民主政治，扩大抗日民主运动，健全各级民主政权机构，实行普选及村代表制，并实行中国共产党提出之‘三三制’。为保证共产党员参加各级竞选之候选人名单中及政府机关中不超过三分之一起见，同意共产党员如超过三分之一时，其超过者自行退出。”华中其他抗日根据地也按不同情况，对各地乡村基层政权自下而上地进行选举，实行民主改选，废除封建保甲制度，吸收抗日分子参加政权。在县以上召开参议会， 按“三三制”原则建立抗日的各级民主政权。

抗日根据地普遍实行的“三三制”政策，是中国共产党抗日民族统一战线基本方针在政权问题上的具体体现，这一政策从政治上调节了根据地各阶级、各党派的相互关系，巩固和发展了根据地人民的抗日团结，促进了全国抗日民主运动的发展，为敌后抗战渡过极端艰苦的阶段奠定了重要的政治基础。