二、加强共产党的一元化领导

抗战以来，在中共中央领导下，敌后抗日根据地从无到有，由小到大，各根据地的党政军民等组织系统亦相应建立。在几年的艰苦抗战中，各根据地的党的领导一般的是统一的，各组织系统间的关系基本是团结一致的。但是，由于绝大多数根据地孤悬敌后，并在地域上相互隔离，再加上游击战争分散活动的特性，各地区、各系统，以及上下级之间的沟通联系比较困难，工作和斗争往往具有相对的独立性。此外，党内存在的主观主义、宗派主义现象也影响了各系统间的协调关系。这些主客观原因导致各根据地党政军民各系统间的相互关系上存在许多协调配合不够，步调不一的现象。

随着抗战极端困难时期的到来，日军对各抗日根据地的封锁和分割日益严重，“扫荡”也更加频繁和残酷。为了适应严酷的战斗环境，统一和强化

① 《毛泽东选集》第 3 卷，人民出版社，1991 年版，第 1107～1108 页。

各级根据地的抗日斗争，1942 年 9 月 1 日，中共中央政治局作出了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》。《决定》指出：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会”。这里所说的统一领导，是指中国共产党从政治上和大政方针上的领导，不是领导一切具体事务，更不是包办代替一切工作。《决定》规定：“确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导，取消过去各地党政军委员会”，“各级党委的性质与成份必须改变，各级党委不应当仅仅是领导地方工作的党委，而应当是该地区的党政军民的统一的领导机关⋯⋯各级党委的工作应当是照顾各方面，讨论与检查党政军民各方面的工作，而下应仅仅局限于地方工作。”在明确了各级党委的最高领导地位及其工作范围后，《决定》进一步规定：“中央代表机关及区党委地委的决议、决定或指示，下级党委及同级政府党团，军队军政委员会，军队政治部及民众团体党团及党员，均须无条件的执行。”《决定》要求全党必须严格执行民主集中制，下级服从上级，全党服从中央。强调加强各抗日根据地领导的统一是为了更顺利地进行抗日战争，一切服从战争是统一领导的最高原则。①

1942 年 12 月 1 日，中共中央向各地区的党的领导机关发出《中央关于加强统一领导与精兵简政工作的指示》，要求各根据地结合精兵简政，加强统一领导，在建立领导一切的区党委或中央分局的基础上，确立各自的领导核心。《指示》，提出：“在军区、分区两级建立领导核心，军区建立领导一切的区党委、或中央分局，只留三个主要负责人，分负党委、政府、军队责任（其中一个为书记是领导中心），⋯⋯在分区一级建立领导一切的地委，其中一定要有一个强的领导人为书记”，“各中央局、中央分局，要着重地注意培养所属各军区、各分区领导核心的建立”。②

1943 年 3 月 16 日和 20 日，中共中央在延安召开政治局会议，着手从中央一级进行机构的调整和精简，以加强中央的一元化领导。会议通过了《中央关于中央机构调整及精简的决定》，会议决定：毛泽东为中央政治局主席和中央书记处主席；毛泽东、刘少奇、任弼时组成中央书记处，根据政治局决定的方针处理日常工作；中央书记处讨论问题，主席有最后决定权；在中央政治局和书记处之下设立中央宣传委员会，由毛泽东、王稼祥、博古、凯丰组成，毛泽东兼书记，并设立中央组织委员会，由刘少奇、王稼祥、康生、陈云、洛甫、邓发、杨尚昆、任弼时组成，刘少奇兼书记；为保证党务与各项政策能与军事行动密切配合，决定刘少奇参加中央军委工作，并任军委副主席。会议还对中央领导人的工作进行了分工，以便统一领导各地区的工作。华北党政军民工作统由工稼祥负责管理，华中党政军民工作统由刘少奇负责管理，陕甘宁晋西北党政军民工作统由任弼时负责管理，大后方工作归陈云负责管理，敌占区工作归杨尚昆负责管理。此外，还对中央直胃机关进行了调整。

中共中央关于一元化领导的决定和指示下达后，各抗日根据地也结合整

① 中央档案馆：《中共中央文件选集》第 13 册，中共中央党校出版社，1991 年版，第 426～436 页。

② 中央档案馆：《中共中央文件选集》第 13 册，中共中央党校出版社，1991 年版，第 465～467 页。

风和精简运动，对所辖地区的党政军民组织系统进行了调整。1942 年 10 月24 日，北方分局（1943 年 8 月后改称晋察冀分局）发出通知，要求调整区党委和二级军区以下各级领导机构，实现各级党的一元化领导。在分局的领导下，晋察冀的北岳区、冀中区等区党委率先实行改组。继区党委之后，各地委、地分委、县委亦相继改组。改组后的各级党委成员包括党政军负责人，八路军各主力团的主要负责干部也分别参加了驻防地区的地分委或县委。1943 年 8 月，晋察冀分局为贯彻精简精神，减少领导层级，加强统一领导，决定撤销北岳和冀中的区党委、军区和行署建制，由分局、军区和边区政府直接对各地委、军分区和专署实行领导。

1942 年 12 月，中共山东分局召开扩大会议，于 20 日作出了《关于讨论中央统一根据地党的领导的决定的指示》，要求山东各地认真检讨和解决统一领导的问题，按中央的决定进行组织调整和干部配备。在此期间，山东分局本着一元化领导的原则，对分局和军区的组织机构进行了调整、合并，进一步明确了分局领导的分工。同时要求山东根据地各级党委和军队的组织机构能合并的尽量合并，合并后的机构选择合适的军队或地方党的领导人负责。此外，还要求军队的领导干部参加党的委员会。山东根据地的八路军也进行了合并整编。1943 年 3 月 11 日，第 115 师与山东军区合并，成立了新

的山东军区，罗荣桓任第 115 师政治委员兼代师长、山东军区司令员兼政治委员，师部与军区机关也即行合并。3 月 18 日，山东分局和山东军区决定，各区党委、地委实行统一领导，统一军事指挥。通过这些措施，山东党政军达到了高度集中统一，更加团结一致，大大提高了战斗力。

这一时期，华北其他抗日根据地和华中各抗日根据地也先后按照中共中央的决定精神，根据各自的情况对所属党政军民组织进行了调整，从而实现了党对各方面工作的一元化领导。

综上所述，全国抗战爆发后，中国共产党为了战胜各种困难，发动各方面力量夺取抗战的胜利，在不同阶段，针对不同问题，及时地制定了一系列具体政策。1943 年 10 月，中共中央在总结经验的基础上，将抗战期间实行的各项政策加以高度概括，形成为著名的“十大政策”。

“十大政策”的提出有一个充实完善的过程，其中一些政策早在抗战前夕和抗战初期就已在各地贯彻执行。以后，随着抗战进入极端艰苦的阶段，为战胜严重困难，中共中央又适时制定了一些新的政策。1943 年 7 月 13 日，毛泽东致电彭德怀并各中央局、中央分同时指出：“自我党实行整顿三风、精兵简政、统一领导、拥政爱民、发展生产、审查干部六项政策后，党内党外，精神物质，焕然一新，大进一步，空前团结”，要求各根据地“抓紧此六大政策，求于今明两年完成任务”。①7 月 30 日，毛泽东就敌后工作的方针、政策和任务再次致电彭德怀并各中央局、中央分局，将六大政策扩展为八大政策。电报提出：“前电所述六项政策，在敌后应加对敌斗争（反扫荡反蚕食）再加阶级教育，成为八项政策”，电报指示还特别规定了八项政策的先后次序。②同年 10 月 1 日，中共中央政治局向各根据地下发了《关于减租生产拥政爱民及宣传十大政策的指示》。这个由毛泽东亲自拟定的指示中，将前述八大政策进一步发展为十大政策。《指示》称：“我党在各根据地所

① 中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱》中卷，人民出版社，中央文献出版社， 1993 年版，第 457 页。

② 中央档案馆：《中共中央文件选集》第 14 册，中共中央党校出版社，1992 年版，第 83 页。

实行的各项政策中，举其现时最切要的，共有十项。这十项政策就是：第一，对敌斗争；第二，精兵简政；第三，统一领导；第四，拥政爱民；第五，发展生产；第六，整顿三风；第七，审查干部；第八，时事教育；第九，三三制；第十，减租减息。”《指示》特别强调：“这十大政策是互相联系不同分割的。今年秋冬，各中央局、中央分局、区党委及地委，须对十大政策作出今年一年的总结（不须开很大很长的会议，只就十大政策加以逐个检讨）。同时必须将十大政策联系一致的思想向党内作普遍的宣传，使全党首先使干部认识，只有是全部的而不是残缺不全的（如说某地不须实行拥政爱民及吴满有生产方法等），认真的而不是粗枝大叶的，实行这个联系一致的十大政策，才能达到克服困难迎接光明之目的。”①当天，《解放日报》公开发表了这个指示，中共中央宣传部也向各地发电报，要求在各地党政军民各方面广为宣传“十大政策”，并以此为上课教育的材料。

“十大政策”的提出和完善在坚持敌后抗战的斗争中具有非常重要的意义。“十大政策”在内容上涉及抗战中的军事、政治、经济、思想等各个领域，在范围上涵盖了党内外、国内外各个方面。这些政策之间相互关联、有机统一，构成了一整套完备的政策体系，充分体现和发展了中国共产党历来倡导和坚持的全面抗战的路线。由于“十大政策”的全面、深入贯彻，各抗日根据地的物质生产蓬勃发展，民主政治空前活跃，人民的经济、政治利益得到了从未有过的充分保障，各阶层及党政军民的关系也得到极大改善，人民的抗战热情得到了进一步的激发。在广泛动员人民的基础上，中国共产党对抗战各方面工作的统一领导更加适应战时要求，全党上下的思想觉悟、理论水平和实际工作能力大幅度提高，党内党外、军队人民之间同心同德，空前团结。由于奠定了坚实的政治、经济基础，由于在物质和精神上都取得了非常大的进步，敌后抗日根据地军民的对敌斗争也更加有力，出现了更加广泛的人民战争的崭新局面。总之，至 1943 年，各根据地军民依靠“十大政策”，不仅顶住了日军对根据地的疯狂的“总力战”，战胜了种种难以想象的困苦，使抗日根据地得到了恢复和巩固，而且依靠几年来积蓄的力量，对日军展开了局部反攻。

① 中央档案馆：《中共中央文件选集》第 14 册，中共中央党校出版社，1992 年版，第 101 页。