第二十一章 论政府的组成

议会的两院。——这种制度不合理。——审议程序是其恰当的补救。——对于立法和行政分权的研究。——后者的较大重要性。——各部部长的职权。

拥护复杂政治制度的人们所最热心提出的一项理由就是：“牵制，用以

防止轻率的举动，井使人类一直安静地生活于其下的那些规定不至于不经过成熟的考虑就被推翻。”我们姑且假定：君主政体和贵族政体的弊害现在已经为人所共知，因而一个理论研究家不至于在这两种制度中去寻求补救办法。“可是，不必建立特权阶级，我们仍然能在这方面找出达到同样目的的办法。例如，人民的代表可以分成两院；可以以此为特定目的来进行选举并把他们组成为上院和下院，可以根据各种年龄或财富的条件，或者根据选民的多寡，或者任期的长短而把它们区别开。

对于一切经验过的或者想象到的麻烦，大概都有一种适当的补救办法。这种补救办法可以从更严格地实行理性和正义的原则中找到，也可以从破坏这些原则的人为的安排中找到。我们应该选择哪一种呢？毫无疑问，两院制度是违反理性和正义的根本原则的。应该怎样统治一个国家？是符合民意，还是违反民意呢？无疑地，应该符合民意。如我们不厌其烦地一再指示的，这并不是因为民意是真理的标准，而是因为民意不论如何错误，我们是没有什么办法的。除去启发人民的智力以外，我们无法改进他们的制度。凡是企图不用说理而用压力来维护任何意见的权威性的人，也许用意是好的，但事实上却会造成严重的危害。认为撇开真理的内在的说服力而可以通过任何其他媒介去传真理乃是一种严重有害的错误。凡是由权威的影响而相信最根本的主张的人，并不是相信真理而是相信谎言。他并不理解这个主张的本身，因为彻底理解它就是要看清它到底具有多少道理；就是耍了解它的条款的全部意义，从而必然也就要认清这些条款彼此之间在哪些方面是协调的或者是不相协调的。他所相信的不过是他非常应该屈服于强奸民意和非正义而已。有人指责法兰西的前政府，说当他们在 1787 年召集贤达会议的时候，他

们设法把这个会议分成七个不同的团体并且不许他们在这几个团体以外进行表决，这样就使五十个人的投票能够在一百四十四个人的会议里起一种好象他们就是多数的作用。如果他们曾经规定，凡未经所有各团体一致同意通过的任何措施都不能承认是会议所采取的措施的话，那就会更坏；这样，十一个人的否决就可以在一百四十四个人当中起好象就是多数的作用。这件事可以作为一个例证来说明把代议制国民议会分成两个或者更多的院的结果。我们也不应该容许自己受到欺骗，相信一张否决票比一张赞成票更为无害的说法。在一个已经建立起普遍正义的国家里，很少有设置代议制议会的必要。在一个制度上已经陷入错误的国家里，投票反对取消这些错误实际上就是投赞成票。

议会两院制度是使国家本身陷于分裂的一种直接手段。两院之中的一院会或多或少地成为篡夺、垄断和特权的藏身之所。在不允许采取显然不同的手续来解决意见对立和利害冲突的国家里，政党一经产生就会消亡。

同时，一种十分简单而看来又充分可以达到目的的牵制办法就是采取一种缓慢的审议程序，而这正是代议制议会为自己所规定的。例如一项议案不经过议会五、六次连续的讨论，或者在它被提到议会里不满一个月时，就不应具有一般法律的效力。英国下议院的程序大致就是如此，而这看来无论如

何还并不是我们宪法中的最坏特点。这样的制度和一个聪明人办理私事的办法很相象；一个聪明人当然不愿意不经过周密的考虑就对于自己生活中最重要的事情做出决定，如果他的决定注定是别人行为的准则和判断别人是否正直的标准时，他就更不能省掉这种考虑。

或者，如我们已经说过的，代议制国民议会在任何情形下都不应该放弃这种缓慢而渐进的程序。这看来就是这种议会的职权和行政权之间的真正分野；不论我们认为这个行政权是独立的或者仅仅是掌握在代仪机关里的一个委员会的手里。这样一种计划会产生一种严肃和判断正确的好名，从而大大有助于取得公民的信任。议会中光是投票——这跟正式决议案和法令有所不同——就可以作为对于国家官吏的一种鼓励，也可以对于迅速纠正公众可能反对的那些弊害提供一种有所期待的根据：但是，永远又不允许把这种投票解释成为对任何行动的完全认可。象这样一种预防办法，不但防止议会内部的轻率决定所造成的严重后果，也可以防止议会外的骚乱的严重后果。一个狡猾的煽动家会发现：要煽动人民去从事暂时的疯狂行动是比较容易的，而要把他们保持在这种疯狂状态中一个月之久，以对抗他们的真正朋友努力向他们揭露的真相就比较困难。同时也可以期待的是：议会同意考虑人民的要求能够缓和人民的急躁情绪。

几乎不能举出任何说得过去的理由来支持一些政治作家们所说的分权制度。最没有道理的事莫过于对一个充分代表人民的议会的审议事项规定任何绝对的限制，或者坚决禁止他们行使置于他们监督弹劾之下那些受托人的职权。在发生选举时完全没有预料到的而又非常严重的紧急情况时，他们如果明智，也许应该号召人民重新选举一个直接为了应付紧急情况的议会。但是， 对于这种紧急情况（我们以后还有机会对这一点作更详细的研究），我们事先是无法作出恰当的判断的，而指导议会行动的规则也是不能由它的前任， 或者他们自己以外的任何人来制定的。立法权和行政权的区别，不论在理论上是如何可以理解的，但是二者在实践上却并不能分开。

立法，也就是抽象的或者普遍性原则的权威性的宣布，乃是一种性质可疑的职权，在正常的社会状态下或接近正常的社会状态下，行使这种职权总会是非常慎重和迫不得已的。这是统治的职能中最为专断的职能；而统治本身就是为了补偏救弊才设立的，而且不免带有它本身的弊害。另一方面，行政则是一种不断实施的性能。只要人们认为有理由以团体资格来行动的时候，他们永远会有一些临时发生的紧急情况有待于处理。随着社会的向前发展，相对说来，行政权将越来越大而立法权将越来越小。即使在目前，有什么问题能够比宣战与媾和、征收赋税以及确定召开审议会议的适当时期等问题更为重要呢？而这些问题，如本篇开始时所说的，都是临时决定的问题①。这些特权不由最高权力机关行使，或者不由最充分代表全民意志的机关来决定，这难道是合情的吗？这难道是合理的吗？毫无疑问，这个原则必须被普遍应用。只要行使任何职权，对于社会来说是有其必要的，就没有任何正当的理由可以限制全民的代议机关去行使这项职权。

因此，各部部长以及一般所谓长官的职权，决不超过代议制议会可以干涉的权力范围。这些职权同任何设想的保密必要都是无关的；如我们已经有

① 参见本篇第一章。

机会看到的①政治事务上的保密很少是有益或者明智的；国家的秘密往往会被发现是包括同社会利益有关的情报，而主管官员所最关心的却是不便社会成员获得它。议会有义务就一切带有普遍重要性的问题，为了其自身和为了公众，要求无保留地向他提供情报；而各部部长和其他人员则有义务提供这些情报，即使对方并未明白提出要求。所以，部长职权既然在这些方面，在大多数情形下，用处小得无可再小，那么剩下的就只是两种有用的职权了：一种是具体职权，如处理财政细节和进行细致监督等，这些职权，必须由一个人或少数人来行使②；另一种是根据不容迟延的必要而采取的措施，这些措施是要在事后提交议会修改和审核的。随着人类的进步，后一种职权将不断地减少；削减个人斟酌行事的权力在政治上是最为重要的，这种权力可能对多数人的利益有重大影响或者对多数人的考虑起限制作用。。

① 参见本篇第十八章和第二十章。

② 参见本篇第一章。