第七章 论宪法

宪法和一般立法的区别。——前者应有的所谓永久性——不符合人类的天性。—— 错误的根源。——评论。——永久性说的荒唐可笑。——没有价值。——制定宪法所采取的方式。——宪法并不比其他法律更力重要。——备地区以什么方式宣布同意。——要求这种同意的原则的可能后果。——会减少宪法的条文——下放立法权——并逐渐造成法律的消亡。——反对的意见。——反驳。

摆在我们面前的一个对舆论进行政治监督有密切关系的问题涉及到最近

为人所宣讲过的关于宪法问题上的一种学说。据说：“一切正常的国家的法律都自然分成两种，即根本法和临时法；也就是说：目的在于分配政治权力和规定据以处理公众事务的永久形式的法律和经过已经建立的各种权力机构的审议而产生的法律。”在首先确立了这一区别之后，又进而推论说：“这两种法律的重要性是十分不同的，因此第一种法律在产生时比第二种法律应当具有更大的严肃性并且应当宣布不能轻易修改。”1789 年的法国国民议会把这个原则推向最大的极端，并且似乎想要规定出一切想得出来的保证以使他们所起草的文件万古长存。不论根据什么理由，这部宪法在十年内，是动不得的；对宪法所作的一切修改，必须为连续两任的普通的国民议会认为是必要的；经过这些手续以后，还必须选出一个修订宪法的议会，而这个议会还不得在任何没有事先指定他们考虑的问题上进行修改宪法。

不难看出，这些预防措施乃是直接违反本书中所提出来的原则的。“为了全人类，为了千秋万代！”是这个国民议会工作的座右铭。刚刚从一个绝对君主专制制度的黑暗统治下解放出来，他们就要给未来的世世代代规定出明智的教训。他们似乎做梦也想不到后世子孙很可能会到达的那种智力的完善和进步的顶峰。前面已经讲过，人类的正常状态是他们的见解不受永久清净无为主义的束缚，而要能变化和不受限制，易于接受日益增多的观察和经验所给他们的影响，因此，最不受永久性原则影响的社会形式，看来是最适当的。但是，如果关于本问题的这种观点是正确的，那么，那种认为应该赋予任何政府的所谓宪法以永久性和使一种称作根本法的法律比另外一种法律更不可改变的观念，其依据一定是出于误解和错误的。

这种错误大概最初产生于我们看到在整个文明世界中建立起来的各种政治垄断的形式之中。首先统治除去根据人民的选择是不能公正地产生出来的；或者更准确他说，其各项安排应当根据人民对公平和真理的普遍理解来加以调整的。但是我们看到政权现在不是全部就是局部地由一个国王或者一群贵族来管理的；因此我们有理由说：这些当权派所制足的法律是一回事， 而他们的存在所依据的法律又是一回事。这种制度，实际说来，一切排他性的制度，给我们提出了一个矛盾，其性质是难忘的，解决起来却是困难的。如果一个民族的偏见决定性的主张要一个国王或者一群贵族，那就似乎不可能说，一个国王或者一群贵族不应该构成他们的政权的一部分。但是，在另一方面，你一旦承认这种排他性的制度，你就违反了你所以承认这种制度的目的，并且剥夺了人民的意见的真正作用。

如果我们从来没有看见过专制的和独裁的政权形式，我们也许永远不会想到要把某些法律从法典中抽出来而名之曰宪法。当我们看到某些个人或者某些人的集团对一个民族的事务行使一种排他性的监督权的时候，我必然要问，他们是怎样得到他们的权力的，而回答一定是：根据宪法。但是，如果

我们在国家里看不见除了人民的权力以外的任何权力存在，而人民有一群代表和一定数目的公职人员代理他们办事，并且可以由他们随意纠正和更换， 那么就不会发生人民怎样得到这种权力的问题。

一个著名的反对近代欧洲政府的意见是：一它们没有宪法。”①如果把这种意见理解成为：它们没有称为宪法的成文法，它们的宪法是逐渐产生的而不是一次产生的，那么这种批评似乎就是属于字眼上的而没有根本的重要性。在任何其他意义上，我们就要怀疑这种说法等于一种赞扬，而且肯定是他们所绝对不应该得到的赞扬。

回头再谈一谈永久性的问题。不论我们承认还是反对宪法和普通立法之间的区别，以下的看法总是真实的：一个国家修改宪法的权力，从道理上讲， 是必须严格而普遍地跟宪法同时存在的。永久性的说法在这种情形下就成了最大笑话。那就等于对全国说：“你相信某些事是应该做的或者是目前必须做的吗？我们保证在十年之后完成。”

这种理论的愚蠢可以用以下的两难论来对之作进一步的说明，虽然进一步的说明是并非必要的。一个国家的人民不是应该按照他们自己对正义和真理的理解来统治，就是不应该这样统治。后一种说法，除非根据公然的暴政的原则就不能为人所承认。但是，如果第一种说法是符合实际的，那就无异于对全国说：“你在九年前选择的政府是合法的政府，而你们现在的意见所能同意的政府是不合法的；”而这和坚持要他们接受他们最遥远的祖先甚至其中最专横的篡夺者的意旨的统治，是同样荒谬可笑的。

以寻常形式选出来的国民议会是十分有可能对于修改根本法和修改任何最不重要的立法具有同样的资格的。除非是在仍然保存一部分君主制度和贵族制度的国家里，这种职权也许永远不会有什么危险；而在这种国家里，永久性的原则也一定会被发现是防止这种危险的十分无力的解毒剂。这个问题上的正确原则应该是，任何国民议会，即使是以空前的严肃性选举出来的， 也没有资格强行制定任何违反公众的是非标准的法令规章；而一个公正地产生出来的十分寻常的权力机关也有资格来把全国舆论所要求的修改顺利通过。宪法和一般问题之间的区分，在实践中将永远是使人难以理解和讨厌的。比较经常出现的国民议会往往会发现在企图做最有利于国家的事情上感到踌躇，担心他们会侵犯了宪法。在人民习惯于平等的想法而政治的垄断不为人所容忍的国家里，任何国民议会也不会企图作出对宪法有害的变更，人民更不会甘心受害而且也一定有办法很容易地在不会十分妨碍社会安宁的情况下避开这种危害。在这个问题上理性告诉我们的是：“给我们以平等和正义， 但是不要给我们宪法。让我们毫无拘束地根据自己的判断并且随着我们理解力和知识的进步程度来不断改变我们社会制度的形式”。

在法国国民议会开始执行职务时（1792 年），关于这个问题在法国最流行的见解是：国民议会的任务只在于提出宪法草案，然后交各地区通过，并且只是在经过如此通过之后才能成为法律。这个见解现在值得认真加以探讨。

关于这个问题，我们首先想到的是：如果宪法必须容许各地区修改，那么一切法律就都应当经过同样的手续，这里所谓的法律是指一切适用于可能发生的具体情况的一般原则的声明，甚至可以包括应付一切个别紧急情况的

① 参见潘恩：《论人权》。

条文在内，只要这种情况在时间上容许作这种修改，如果认为法律条文的重要性是递减的，即从根本法到一般法律，从一般法律到具体规定，那就是错误的。历来组织得最完善的立法机关也可能通过最不合于正义的法案。一项旨在反对改变议会组成的法律，比一种把全国代议机关的任期从二年改为一年或者三年的法律对于社会福利有更大的危害。捐税已经证明是一种行政机关的规定而不是一种立法①；但是一种十分苛刻而不平等的捐税，其危害并不亚于任何一项可能设想出来的立法。

可以进一步指出，要求各地区通过某些宪法条文，不论条文多寡，这种通过都将随着为达到这一目的而采取的方式的不同而成为真正的或者是骗人的作法。如果要求各地区只用一种简单的赞成或反对来决定这些宪法条文， 那就是骗人的。任何人或者任何集体在运用他们的智力时，都不可能以这种方式来决定任何复杂的制度。情况往往是：有些事情是他们所赞同的，有些是他们所不赞同的。另一方面，如果把这些条文交给各地区作无限制的讨论， 那么这个过程一经开始，就难以预料何时能够终结。某些地区将反对某些条款：如果修改这些条款以获得他们的通过，很可能这种用来讨好社会上一部分的改动会使这项法律不易为另一部分人所接受。我们怎么能够得到保证这些抱着反对意见的人不会为自己建立一个单独的政府呢？可能提出一些理由在企图说服少数地区向多数地区的意见让步，但这些理由绝不会象有时在特定的议会上提出来说服少数成员作这种让步的那些理由那么明确而有力。

在实际采用任何特定原则时，我们无论如何都应该彻底理解这个原则的意义并且看到这个原则必然导致的结论。这种地区同意的原则可能产生的直接后果（也许经过一种健康的逐步发展的过程）乃是一切政权的解体。拥护这个原则的人们正是那些同时拥护一个大帝国的彻底的立法统一的人们，还有什么能比发现这种情形更加可笑呢？这个原则跟个人判断原则是建立在同一个基础上的；随着个人判断的原则影响人们思想的程度，我们也许可以期待他能推翻社会以集体资格来采取行动的可能性。国民代表的最重要决议应该受他们所代表的各地区的批准和否决，正为了同样的理由，各地区本身的决议，只是在有关的个人批准这些决议的情形下才能象实际所许可那样尽快地交付实施。

这个原则的确立如果是真正的而不是骗人的，它所产生的第一个后果一定是宪法被缩减到只有根少的几项条款。一部十分复杂的法典要获得许多地区的审议批准是不切实际的，而且这种不实际很快就会表现出来。实际上， 一个完全或者局部地为一种政治垄断所统治的国家的宪法必然是复杂的，但是，在注定由人民自己管理的国家里有什么复杂的必要呢？这种国家的全部宪法不会应该超过两条：第一是按照人口把全国划分为若干相等部分的安排；第二是规定选举一个国民议会的确定期限，还不必说，后一条也很可能是不必要的。

由我们讨论的原则所产生的第二个后果是这样的：我们已经看到，把重要的立法条文提交各地区审议，其理由跟把宪法条文本身交由各地区审议的理由是同样有说服力的。但是经过几次这样试验以后，我们不能不感觉到， 把法律送交各地区审议的这种方式，除非在对普遍安全十分重要的情形下， 乃是一种不必要的迁回程序，所以不如尽可能准许各地区在没有国民议会的

① 参见第五篇第一章。

干预的条件下制订自己的法律。在上一段里我们讲到一个帝国的宪法，例如象法国的宪法，可以被限制在很狭窄的范围之内的时候，已经假定了这种后果是正当的。实际上，如果一个国家被分成若干适当的地区，各有向国民议会派遣代表的权力，那么，各地区根据自己对正义的理解来管理内部事务， 看来是不会对全国性的事业产生什么不利的。这样，最初是一个立法统一的大帝国会很快变成为许多小共和国的一个联邦，具有一个全国性的国会或者近邻同盟委员会，以便在非常时期实现合作。大帝国和立法统一的观念显然是军事英雄主义时代的野蛮残余。政权越是交给人民，越是简化到教区管理制度那类性质的东西，误会和敌对的危险也就越接近于消灭。政治科学越脱去它现在的神密外衣，社会真理也就越明显，而各地区也就越容易服从理性的指导。

从同一原则所产生的第三个相当重大的后果就是法律的逐渐消亡。由各个地方的代表组成为广大领土上居民的唯一立法机关的庞大议会，一定会凭想象得出这样一种观念，认为要管理他们所代表的人民的事务是必需浩如烟海的各项法律的。一个大都市，受着商业竞争原则的影响，对于接受一大套关于细则和独占权的法律是不会踌躇的。但是，一个小教区的居民过着一种最适合于人类真正天性和需要的纯朴生活，不久就会怀疑是否需要一般的法律。并且一定不会根据某些书面的原则，而是根据每一个具体案件的情况和需要来判断案情的。——这里只适千提一提这个后果，至于从废除法律所产生的利益，我们将在下一篇中详细研究①。

对于联邦制度，作为立法统一制度的一种代替，主要的反对意见是：“联邦成员有可能摆脱他们对于全民事业的支持。”为了给这种反对意见一切有利条件，我们不妨假定：“联邦的中心，象法兰西那样，是处在许多国家的包围中间，而各国政府都迫切地想用一切欺诈和暴力手段来镇压在这个邻国人民中间开始出现的热爱自由的傲慢精神。”即使在这种情况下，我们也可以相信，这种危险多半是想象中的而不是真实的。根据假定，国民议会不许使用强力来对付这些不满的地区，因此必须进行说服；完全可以看出，如果只许我们用说服这一种办法，我们的说服的力量一定会增加十倍。他们不能不非常明确而简单他说明独立自主的好处；不能不使一般人民相信，他们的意图只不过是要使一切地区井尽可能地使一切个人都能不受扰乱地追求自己的美好理想；并且在他们主持下，一定不会有暴政，不会有象从会议和法庭的猜疑中产生的专横的惩罚，不会有敲诈勒索，也几乎不会有捐税。我们不久将提出关于捐税的某些看法②。在一个已经从专制政治的根深蒂固的罪恶中解救出来的国家里，对于自由的热爱是不可能不广泛普及的。因此，拥护全民事业的人会是很多的，而不满的人会是很少的。如果有少数地区竟糊涂得情愿向压迫和奴役屈服，他们十分可能不久就会悔悟。他们的背离会使更有觉悟和更勇敢的人更加积极努力。我想到拥护普遍福利的战士们会热情地宣布：他们需要的只是自愿的拥护者，那将是令人神往的。这样一个宏伟的原则不可能对他们的事业更有害，而不是更有利的。

① 参见第七篇第八章。

② 参见第六篇第九章。