我所经历的柏各庄农场税费改革

刘宝仓

2006年初，国家启动和实施了国有农场税费改革，这是自农垦系统成立以来国家、农场和农工三者利益关系的一次重大调整，对农场经济和社会事业发展及减轻农工负担起到了巨大的推动作用。光阴似箭，转眼十几年过去了，作为这项改革的参与者，当年研究、谋划、启动柏各庄农场税费改革时的情景仍然记忆犹新、历历在目。

1985年，唐海县委县政府出台了1号文件，要求各农场按照以家庭联产承包责任制为基础、以农场统一经营为主导的原则，建立统分结合的大农场套小农场的双层经营体制，培育职工家庭农场。自此，农场改变了统一经营的传统模式，将30多万亩耕地全部承包给了农场职工，农工与外县农民一样有了自由经营土地的权利。

从2001年起，我国广大农村普遍实行了农村税费改革。由于特殊体制的原因，国有农场的税费改革没有与其他农村同步进行。2006年以前，农工承包土地不仅要向农场交纳承包费，还要向国家缴纳农业税，与外县农民相比，同样种地享受着不同的待遇，农工负担沉重，心理极不平衡。作为国家商品粮基地的国有农场也同样存在着与外县乡镇不同的政策待遇。由于政企没有分开，农场的九年制义务教育、计划生育、民兵训练、优抚、农村道路建设、卫生、医疗救助等社会性事务，均由农场负责，各项开支也全部由企业负担，资金来源均是向农工群众收取的土地承包费。

2006年3月31日，国务院办公厅下发了《关于深化国有农场税费改革的意见》，对国有农场的税费改革工作进行了全面安排部署，要求各省市区按所在地政策同步减免农（牧）业税，并将农场土地承包费中类似农村“乡镇五项统筹”的收费全部免除。随后，省政府也下发文件，要求各地积极推进国有农场税费改革。

农场税费改革工作由各级农村综合改革办公室负责，而综改办职能由财政部门承担，于是县委、县政府将柏各庄农场税费改革工作的研究、谋划等任务交给了县财政局，具体工作由我负责。实事求是地讲，对这件造福于民的好事情，谁也没有见到过，也没听说过，无样本可参考，无制度所遵循。不仅各级领导心中没数，就连我这个有20多年农垦管理经历的人来说，也处于迷茫状态，一时不知从何下手。不仅不知道什么是“三提五统”，对农村税费改革情况一无所知，对于农场“类似乡镇五项统筹”支出到底有哪些项目，上级财政能给多少补助资金，更是心里没底。在县领导及局长指导支持下，在所属科室同事们的大力帮助下，自己迅速理清思路，制定了具体的工作计划，从2005年下半年便开始了相关准备工作。

首先自己组织所属人员对国务院制定下发的一系列农场税费改革政策，进行了深入的学习研究，深刻领会精神实质，掌握政策要领；其次对周边农村税费改革工作进行了全面、细致的调查了解。自己利用在农经部门工作过的有利条件，将唐山市及各县区“三提五统”的具体内容及收费标准、收费总额、资金用途等情况，以及农村税费改革的具体内容、人均税费降低标准、上级财政补贴等情况做了全面了解。同时将国有农场与周边乡镇以及农工与外县农民在社会负担、政策待遇、生产成本、经营收益等方面进行了对比分析。在此基础上，又组织人员对2000年以来柏各庄农场人口结构、资源状况、土地承包费收取情况、社会负担情况、历史遗留问题以及农工缴费情况、负担情况进行清查登记，填制了成百上千张的统计报表，摸清了家底。为做到心中有数，还对全省农垦系统及几个较大的国有农场“五项统筹”支出情况进行调查了解，掌握了柏各庄农场“五项支出”情况在全省所占的比重。

经过认真学习领会上级政策精神和对农村税费改革工作的了解，我得出了一个结论，即要想把农场税费改革工作做好，必须把握好三个重要环节：首要任务是要完成好省厅交给的农场办社会统计报表填制、上报工作。政策明确规定要免除农场土地承包费中类似“乡镇五项统筹”收费，因此科学测算、确定柏各庄农场的“五项统筹”开支数额并得到省财政厅认可，是最大限度争取上级财政资金支持的关键所在。实事求是地讲，由于特殊体制的因素，我们没有实施“三提五统”收费制度，所收取的土地承包费中也没有明确划分和确定开支用途。乡镇的“三提五统”收费是以农民人均纯收入为基数按一定的比例计算出来的，而我县的“类似乡镇五项统筹”支出只能按实际开支项目进行测算。此外，2004年以前农场社会事务支出没有实行单独的会计核算，其各项支出没有设置专门的会计科目，大多隐含在农场的各项费用之中。因此，只能对农场开支项目进行逐项分析统计。由于农场不同时期经济状况不同，各年度间在“五项统筹”项目的开支数额上很不均衡，加之一些应该负担的费用农场没有安排到位，所以柏各庄农场类似“乡镇五项统筹”的支出很难找出十分准确的数据。我依据唐山市亩均“三提五统”收费标准（89.90元）及费改税后亩均农业税标准（52.07元）两个档次和全县农业资源面积数量分别测算了柏各庄农场“五项统筹”开支的数额。为争取更多利益，自己又将县城教育、卫生开支及部分县直部门社区管理开支计入了农场“五项统筹”开支内容。自2005年下半年省财政厅、省农垦局开始调查农场类似“乡镇五项统筹”开支情况，自己带领企业科人员测算、填报了若干张统计表格，反复多次上报省厅、省局，并亲自赴省汇报情况，为上级决策提供了依据，也为争取上级税费改革补助资金奠定了扎实的基础。

第二个重要环节是如何确定参改人员的范围。国务院文件规定的参改范围主要指农场职工，但柏各庄农场是全国仅有的3个“政企合一”的特殊体制县，从20世纪90年代初就已经取消了实行多年的“自然增长”的用工制度。当时全县农工人数只有3万多人，不足全县农业人口的三分之一，而实际参与农场土地经营的人数远远大于农工人数。此外，农场居民与外县农民同样居住在农村，一没有城镇居民的就业环境、居住环境和相应的福利待遇，二不能像农民一样拥有自己的土地。这次税费改革如不能把农场居民考虑在内，显然有失公平，制定政策时我们应站在政府角度而不是纯企业的角度来思考问题。因此，我们建议县委县政府应本着“以人为本，让绝大多数人享受改革成果”的原则，将全场的农业人口（特殊人员除外）全部纳入改革范围。

第三个环节是如何将财政补助资金落实到农工群众头上以及落实多少的问题。柏各庄农场土地资源人均占有量不均衡，各类承包田亩均承包费标准又存在着较大差别，因此不能采取吉林省按统一比例普遍降低农业承包费标准的办法，由于身份问题也不能向群众分配农工责任田。根据具体情况，我把减负方案的落脚点放在了改革现有“三田制”土地承包制度，通过调整三田结构、免收承包费实现减负目标，重点是扩大口粮田分配面积。自己依据上报的柏各庄农场“乡镇五项统筹”开支数据测算了上级财政可能拨付我场的转移支付资金数额，依据全场农业资源面积状况，参考周边农村农民人均占有耕地数量，按低、中、高三个档次分别提出了每人分配了1亩、1.5亩、2亩口粮田的建议，并分别就各自的测算理由及可行性进行了分析论述。我把上述情况进行了梳理，写出近两万字的文字汇报材料上报县委、县政府领导，为领导决策提供充足的依据。

在启动实施阶段，按照县委县政府领导批示自己在汇报材料的基础上又进一步充实、完善，写出了改革方案的初稿，再经过近十次的反复修改，确定了提交县委、县政府会议讨论的方案草案。草案建议农场居民每人分配免费种植的口粮田面积为1.5亩，为给以后改革留有余地，县委主要领导提议在名称上进行调整，最终确定每人分配口粮田0.5亩、经营田1亩。

方案的制定主要考虑了以下因素：一是农场人口、农工人数、土地资源规模等具体情况，看能否满足方案要求，确保方案的可行性。二是与历史政策相衔接，保持土地承包制度的连续性。考虑到农场现行“三田制”土地承包制度已实行多年，有较深的群众基础，这次只是在名称、承包数量、是否收费上作了调整，农场农工群众容易接受。通过调整“三田制”结构及收费标准来落实农场税改政策，既有利于稳定，也有利于农场土地承包制度的衔接。三是与周边农村以及芦台、汉沽农场相关政策的可比性，确保农工群众心理平衡、社会稳定。四是与上级财政转移支付资金规模及资金用途相衔接，确保上级农场税改政策的贯彻落实。按照中央和省税改政策要求，省分配下达的国有农场税费改革转移支付资金是用于为农工群众减负、剥离农场办社会的费用。免除农工承担的农场办社会费用要通过土地来落实，所以，我们提供给农工群众经营的耕地面积与土地市场发包价的总金额要接近或等于上级财政转移支付资金总额。

经过县委县政府领导多次组织会议进行专题研究讨论并征求基层农场领导意见，最终确定《唐海县国有柏各庄农场税费改革实施方案》，上报省市主管部门并得到了批准。为解决人地矛盾等问题，随后又起草了《关于深化国有农场税费改革有关问题的补充通知》。

实施方案包括两个主要方面：一是税费改革的内容即从2006年起，全部取消农业税并免除农场农工群众土地承包中承担的农场办社会的费用；二是明确了落实免除农工群众承担的办社会费用的具体办法，即农场区域内具有场籍户口的社会自然人，每人分配0.5亩口粮田、1亩经营田，免收土地承包费；除场镇副科级以上领导干部除外，农工每人分配4亩责任田，免收土地承包费。

2006年12月26日，县委县政府召开了全县国有农场税费改革动员大会，正式下发了上述两个文件。县委县政府主要领导作了动员讲话，提出了工作要求，自此柏各庄农场税费改革工作正式启动。县里利用电台、电视台、《唐海周报》等新闻平台对农场税费改革政策进行了广泛宣传，做到了家喻户晓。各农场按照公平、公正、公开的原则，分别制定了具体的实施细则和工作方案，明确了责任分工，全面开展了税费改革工作，并于2007年初顺利结束。

据统计，全县符合分配口粮田、经营田的农场居民有9、9万人，共分配口粮田、经营田面积14.9万亩。实有农工30313人，分配农工责任田面积12.1万亩，全县共向农工群众分配土地27万亩，占全县可发包耕地面积的86.8%。以上农工群众免费种植的27万亩耕地，按我县当时对外发包的土地承包费平均标准计算，减收的承包费数已达到上级财政拨付我县的转移支付资金总额。

2006年底，11145万元上级财政补助资金拨至县财政局，由于2006年农场资源发包工作早已结束，为尽快落实减负政策，我建议对2006年未分配口粮田、经营田的农工群众应给予现金补偿，并退还已收取的口粮田、农工责任田承包费。经县委县政府批准，我又着手起草制定具体的工作方案，2007年春节前，近7000万元税费改革补助资金以现金的形式全部发放到了农工群众手中，使全场人民度过了一个愉快的春节。

国有农场税费改革后，特别是上级财政转移支付补助资金到位后，给柏各庄农场的经济和社会事业发展注入了新的活力，农工群众负担得到了有效减轻。

一是取消农工群众承担的农场办社会费用，使农工群众减轻了沉重的负担得到了实实在在的优惠。按目前的土地承包费水平测算，每个农工群众流转1.5亩耕地每年可增加收入一千几百元，十几年下来也是一笔可观的收入。

二是柏各庄农场的各项社会事业发展有了较为宽裕的资金来源。尽管这次税费改革只是减轻了农工群众负担，但由于有了上级财政按期拨付的转移支付资金（至今已累计收到上级财政资金近16亿元），农场受自然灾害影响承包费收入不稳定导致发生拖欠农场教师工资、拖欠职工养老保险费现象以及社会事业发展投入不足的局面得到有效改善。随着上级财政转移支付资金的投入加之公共财政政策的实施，农场教育、卫生、优抚、道路建设等社会事业得到快速发展。医疗保障方面，相继实施了新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保险制度，实现医疗保障城乡全覆盖。人均合作医疗筹资数、人均财政补贴数居全省首位。社会保障方面，在全省第一批实施了新型农村居民养老保险政策，实现养老保险全覆盖，人均养老保险金发放水平居全省第一位。在全省率先实施了城乡低保救助一体化；在全省第一个实现了农村“五保”老人县级集中供养。在全市第一个实施了农村特困户危房改造补助政策；通过实施美丽乡村建设工程，全面改善了农场居民人居环境和出行条件，使人民群众的生活水平和精神面貌发生了显著变化。

这次农场税费改革，柏各庄农场所获得的财政补助资金数额之多，农工群众得到的实惠之大，是前所未有也是绝大多数人都未曾想到的。纵观全国的农场税费改革，像柏各庄农场这样将减负政策落实到农场普通居民的做法，非常少见，最近在与国家资深农垦专家交谈时，他对这个做法也持怀疑否定态度。实事求是地讲，人人占有农业资源也确实给现代农业发展带来了一定的问题，随着城镇化进程的快速推进还可能会引发新的社会矛盾。但不管怎样说，一切都成为了历史，是对是错，只能留给后人来评说，作为一名垦二代我已经完成了自己的历史使命。

刘宝仓，1960年2月生，曹妃甸人，河北广播电视大学党政干部管理专业毕业，有30多年财政工作经历，会计师。曾任唐海县财政局副局长、农村经济经营管理局副局长、曹妃甸区财政局副局长、主任科员等。