管制证券业：1935 年《证券交易法》

1933 年的《证券法》仅使联邦政府管制了证券的发行，并没有管制证券交易，而罗斯福的本意就是要将证券的发行和交易分开立法。因此，在《证券法》成为法律后半年，总统的顾问班子便开始着手起草证券交易法。这个法案极复杂，竟有 50 页长，技术细节也很深奥，但是它的目标却非常明确： 一是要保护投资者免受内幕知情人对证券市场的操纵之害；二是要保护投资者不受有关公司的歪曲表述之骗；三是减少证券交易中的投机行为。当法案初稿完成后，罗斯福于 1934 年 2 月 9 日向国会提交咨文，要求为证券交易立法。

在国会辩论期间，实业界领袖普遍反对联邦管制证券交易，认为这不仅不必要，也不可能，只会对投资构成威胁。有人指责当局正在“沿着从民主政治到共产主义的道路”走下去，赫斯特报系的社论中甚至指责政府在某些地方“比共产党人还共产主义”。纽约证券交易所主席里查德·惠特尼竟毫无顾忌地在参院银行委员会作证说：“我认为这个国家一直是通过投机来建设的，而更大的进步也必须循着这条路走”，“投机在这个国家是永世长存的，正如我们永远是美国人一样。”①惠特尼主张由华尔街自己，而不是由华盛顿来管理证券交易。从议案辩论一开始，惠特尼便在华盛顿租下一套房子， 坐镇其中，直接指挥反对该议案的战斗。一时间。全国的实业家几乎都集合在他的领导下，一齐对议案进行疯狂的攻击。

由于实业界的极力反对，法案初稿在作了大幅度的修改后，终于在 5 月

底彼国会通过，6 月 6 日经罗斯福签署成为法律。根据证券交易委员会 1939 年年度报告的说法，1934 年《证券交易法》考虑要达到的目标有三个：一是“使有关上市公司的事务等信息能让投资者很方便地得到”；二是“防止国家信贷资金大量地转移到证券交易中”；三是“消除证券市场中的操纵和其他弊端”。②

为了达到第一个目标，《证券交易法》把《证券法》对新上市股票须公布发行公司的财务、经营等状况的要求扩大到了所有在国家和公司自己的交易场所进行交易的股票，实际上就是规定了所有上市的股票都必须登记，必须像新发行的股票那样，向公众公布发行者的财务和经营状况。为了达到第二个目标，《证券交易法》授权联邦储备委员会规定购买证券的保证金要求

（即在购买证券的总应付款额中，必须以现金支付的那部分价格）的比例数额；同时授权证券交易委员会限制交易人员、中间商和经纪人对证券的购买。联邦储备委员会可以根据证券交易情况，变动保证金要求的比例数额。当时根据该法的要求，联邦储备委员会规定的保证金要求仅为 45％。在以后的年代中，保证金要求不断变化，到 1968 年时，股票的保证金要求达到 80％。联邦储备委员会实际上是以规定银行可用于为购买证券而借款的最高贷款额来间接规定保证金数额的，因为银行为用于购买证券而贷出的最高现金限额实际上也就是购买证券时所必须交付的最低现款额。事实表明，对购买股票的保证金和对银行为购买股票而贷出的款额进行控制，不仅防止了国家信贷资金不适当地向证券市场的转移，从而稳定了国家经济；而且还阻止了由银

① Schlesinger,The Coming of the New Deal .Pp.457，460，461— 462.

② Fainsod et al.,Government and the American Economy.P.417.

行的参与而引起的大规模的金融投机活动的发生和发展。1929 年的大规模金融投机活动在很大程度上即是由银行的参与而推动的。为了实现第三个目标，《证券交易法》罗列了大量的操纵市场和不公平交易行为，并且授权证券交易委员会稽查和管制。故意违法者将被处 1 万美元以下罚款或 2 年以下

监禁，或两刑并处。如果违法者是交易所，罚款则可以高达 50 万美元，而且参与操纵的个人还要对给受害者造成的掼失进行赔偿。

为了防止内幕知情人利用公司信息，法律规定所有公司主管、官员及拥有该公司登记上市的普通股票 10％以上的人员，必须填写他们的股票交易及交易所获利润的月报表。此外，证券交易委员会对卖空行为以及场外交易市场拥有管制权，并且对某种股票的登记拥有暂时中止或撤销的权力；对参与场外交易的经纪人和中间商拥有废除其登记资格的权力；如果某交易所拒绝执行法律的规定，它还拥有将其制定的交易规则在该交易所强制实行的权力。①

由于《证券交易法》是在金融界和实业界人士的一片反对声中通过的， 为了平息他们的愤怒，罗斯福选择了华尔街著名的金融家、46 岁的约瑟夫·肯尼迪（即后来的约翰·肯尼迪总统的父亲）担任证券交易委员会的首任主席。尽管肯尼迪本人就是通过投机而发迹的，但在执行法律所授权的管制时，除了对他的金融界同行显得比较温和之外，应该说还是很认真的。他说服纽约证券交易所和金融界，使之接受了证券交易委员会为制止操纵行为而制定的16 条交易规则，并且使一度低迷的筹资活动和证券发行很快得到恢复。到

1935 年 9 月，新资本的筹集已达到 8 亿美元。①肯尼迪在完成了这两项主要任务后，便辞去了证券交易委员会主席的职务。罗斯福又任命了《证券法》和《证交易法》的主要起草人、当时年仅 34 岁的詹姆斯·兰迪斯接替这一职务。

《证券交易法》实施后不久，人们便看到：由于它对证券市场的管制， 证券交易和国家金融秩序稳定了，公司和企业的信用增加了，投资者的信心增强了，证券市场重新活跃起来。很快，金融界和实业界人士不再希望废除这个法律了。后来的实践表明，对证券发行和交易的管制不仅为当时的经济复兴做出了贡献，从长远看，它还消除了证券市场中肆无忌惮的投机现象， 使证券市场从投机的舞台变成为美国经济体制中一个正常的投资场所。

① Fainsod et al.,Government and the American Economy.Pp.417— 418，421—422.

① Schlesinger,The Coming of the New Deal.P.469.