一、战时工业委员会的建立及对工业的管制

战时工业委员会的建立

1914 年欧战爆发后，美国逐渐地进入备战状态。1916 年 6 月，国会通过

了《国防法》，授权在 5 年内组建一支由正规军 22 万人和国民警卫队 45 万

人组成的地面武装部队。该法第 120 款授予总统“直接采购包括任何供应来源的战争物资”和在必要时征用工厂的权力，并授权总统任命一个工业动员委员会；同时还命令陆军部长准备一份包括所有有条件制造武器和军需品的私营工厂的完整清单。①同年 8 月，国会又通过《军事拨款法》，授权成立由陆军、海军、内政、农业、商务和劳工部长组成的国防委员会，负责协调工业和资源，以保证国家的安全和福利。该法还规定，成立一个国防委员会的顾问委员会，其全部 7 名成员由总统根据国防委员会的推荐直接任命，他们都是在工业、运输、金融、劳工等各部门内有影响的杰出人材，被遴选出来无偿地为国家利益服务。被总统任命为顾问委员会成员的 7 人分别是：巴尔的摩—俄亥俄铁路公司总经理丹尼尔·威拉德、银行家伯纳德·巴鲁克、哈德逊汽车公司副总经理霍华德·科芬、西尔斯—罗巴克公司总经理朱利叶斯·罗森沃德、费城德莱克塞尔研究所所长霍利斯·戈德弗雷博士、劳联主席塞缪尔·冈珀斯、芝加哥美国军医学院秘书长富兰克林·马丁博士。事实上，这个顾问委员会成了国防委员会真正的行政机构，几乎一切有关战争的经济问题、甚至政治问题（在当时，很少有不与战争相关的问题）都经由这个委员会讨论，提出建议，然后由国防委员会采纳，再由国会去立法，最后由政府去执行。

1917 年 2 月，国防委员会设立了军需品标准委员会来研究军需的标准及采购；3 月，又设立军需品总委员会负责陆海军及协约国的军需采购工作。但是，4 月 6 日美国对德宣战后，由于军用物资的采购数量激增，使军需品总委员会的工作陷入一片混乱。为了给战时经济动员提供威拉德所说的“中央权威机构和明确的信息”，①为了更有效地把工业动员和组织起来，1917 年 7 月 8 日，国防委员会决定在其属下专门成立一个战时工业委员会，以代替军需品总委员会和军需品标准委员会。战时工业委员会的职责被规定为： “担当政府战时工业需求的情报交换所；确定满足这些需求的最有效方式、及增加生产的最佳手段和方法，包括紧急形势所要求的工业创建及扩张、不同政府部门需求的紧急程度和先后次序；考虑价格因素，首先是其中的工业和劳工方面的问题以及影响商品采购的普遍问题。”①7 月 28 日，由 7 人组成的战时工业委员会正式建立，克利夫兰地区的著名工业家弗兰克·斯科特任主席。尽管陆、海军部长在该委员会举行的第一次会议上都允诺要与战时工业委员会进行充分的合作，并接受该委员会提出的一切有关建议，但事实上，军事机关的首脑们显然尚未认识到：在一场现代战争中，需要有一个由非军事人员组成的中央机构负责协调全国的资源调配和生产安排。他们习惯于用军事部门的人员去直接与厂商打交道。例如，陆军军需部门依然直接与杜邦公司签订合同，购买军需品，而根本不理会战时工业委员会；而海军虽

① Grosvenor B.Clarkson， Industrial America in the World War： The Strategy behind the Line ，1917— 1918.Massa Chusetts.1923. P.

① Charkson，Industrial America in the World War.P.36.

① Clarkson,Industrial America in the World War.P.37.

然战事不多，也在独立地从事军需品的采购。此外，战时工业委员会是由国防委员会建立的，缺乏明确而充分的法律和行政上的授权；委员会本身的组织也有问题，主席斯科特本人并不是法律授权成立、总统直接任命的国防委员会顾问委员会的成员，但在他手下的战时工业委员会的委员中，却有巴鲁克这样的顾问委员会委员，所以，很难搞清究竟是谁领导谁？由于上述问题的存在，该委员会在成立后的最初 8 个月中，未能很好地发挥其作用。其间， 国防委员会曾采取了一些措施试图改变这种状况，如用威拉德取代斯科特任战时工业委员会主席，但这种状况并未因此而根本改观。不久，威拉德就由于委员会建议太多，执行太少而辞职。

战事的发展要求建立一个中央的权威的机构来协调和管制全国的原料及工业生产。鉴于战时工业委员会在成立初期未能有效地发挥作用，威尔逊总统于 1918 年 3 月 4 日发布行政命令，改组战时工业委员会，任命伯纳德·巴鲁克为该委员会主席，并赋予该委员会直接听命于总统的权力。

巴鲁克的才能、干练、和精明曾给威尔逊总统留下过深刻的印象。一年前，一家美国大公司因预见到美国将参战而从奥地利购买了一批船只，准备把它卖给政府来发一笔横财。美国对德宣战后，急于想得到这批船只的威尔逊总统委派一名联邦官员去与这家公司谈判。由于对方要价太高。虽经多次谈判，始终不能达成协议。威尔逊把这件棘手的事情交给当时任国防委员会顾问委员会委员的巴鲁克主办。巴鲁克头一天晚上 10 点钟受命后，回到家中便连夜给这家公司各负责人分别打电话，充分利用总统的授权及自己的个性力量，在一夜之间说服了该公司。第二天早晨 9 点，当威尔逊接到巴鲁克打来的电话，告诉他已经按该公司购船的原价签订了政府购买这批船只的合同时，简直吃惊得不敢相信。难怪在改组战时工业委员会时，他要任命巴鲁克来执掌这个管理全国战时经济的中央权威机构。

在改组战时工业委员会同一天给巴鲁克的信中，威尔逊阐述了战时工业委员会的职能及其主席的职责。他说，战时工业委员会主席“应该成为工业领域一切供给部门的总监察”。他应当“不断地、有系统地获得一切有关合同、购买和交货的报告，以便他面前总能有一份关于所有部门中政府供给机构业务进展状况的系统分析”，有关的“一切问题的最终决定权，除了价格的决定权外，都应该一直保留在（战时工业委员会）主席手中，或在一个协调和顾问机构中任职的其他（战时工业委员会）成员手中。”①这就是说，战时工业委员会不再隶属于国防委员会，而成了政府中直接对总统负责的一个独立机构；指导战争的权力不仅仅是归陆军和海军部门专有，而是由陆、海军部门和战时工业委员会共享，而在后者所管辖的工业原料的调配、生产， 工业品和军需品的采购等方面，战时工业委员会享有最高的权力。这种权力的赋予，使得陆、海军的军需部门在订立合同与采购时，不可能再各行其是了。

战时工业委员会改组后，在巴鲁克的领导下，终于有效地运转起来。到战争结束前，巴鲁克通过战时工业委员会下属的各个机构及战时工业委员会的成员，实际上对国家的财政、国内贸易、对外贸易、国内工业、美国在海外及中立国的工业、以及钢铁、造船、铁路、燃料和食品等行业实行了战时的中央管制。巴鲁克在战后对陆军学院学生所作的一次演讲中，清晰而扼要

① Clarkson,Industrial America in the World War.Pp.49.59.

地勾划了战时工业委员会的基本性质。他说：“战时工业委员会是总统为平衡战争置于美国工业结构上的压力而设计出来的一种管制方法。它竭力去刺激和扩展那些战争计划所必需的物资的生产，同时又压缩和削减那些战争所不必要的物资的生产。这是通过与其它基本经济要素的行政部门协调一致来完成的，这些要素包括：（1）设备，（2）原料，（3）燃料，（4）运输，

（5）劳工，（6）资本。这种管制方法又是通过把那些其产品属于战争进程所必需的工业部门列入优先名单来实现的。优先名单所象征的优先权对上述6 个要素来说是关键。”①

① Clarkson，Industrial America in the World War.P.46.