《利弗法》与粮食管理局

根据国防委员会的建议，威尔逊总统决定在战时工业委员会之外，建立一个粮食管理局，以管制战时的食品加工，并负责军用、民用粮食的分配。1917 年 5 月 5 日，威尔逊电召正在比利时负责国际救济的赫伯特·胡佛回国， 正式要求他参加联邦政府战时粮食管制行动。4 天后，胡佛开始组建粮食管理局。5 月 19 日，威尔逊公布了联邦政府的粮食管制计划，主要包括：增加粮食产量；通过消除浪费、增加粮食品种，以达到自愿贮存粮食的目的；通过管制粮食分配、消灭投机，以防止粮价过高，从而保护消费者利益。威尔逊特别指出，胡佛接受这一任务的条件是，“他的服务没有任何酬薪；并且除了办公室助理人员外，其它人员也尽可能在志愿人员中雇用。”①胡佛本人在同一天发表的声明中，阐述了他为所肩负任务而规定的五项原则：（1）这是一项由管理人员、而不是由独裁者来完成的任务；（2）它将通过现有分配机构的管理来完成；（3）贮存粮食应该是自愿的；（4）拟议中的机构应尽量由志愿人员来经管和运行；（5）它应在总统的直接领导下，与农业部、商务部、联邦贸易委员会和铁路管理部门合作完成任务。①

不久，一项关于食品控制的法案被提交到国会。众议院很快便通过了这项议案，但它在参议院却遇到了麻烦。一些参议员激烈地反对拟议中的控制措施；而另外一些人则希望扩大控制范围，把钢铁、棉花等许多产品也包括进去；禁酒派的参议员甚至要求把酒类的控制和禁绝也写进议案。这样，在参议院经过 5 个星期的辩论，终于通过了修改后的法案。这份新法案要控制的已经不仅仅是粮食，还包括燃料、化肥，而且执行管制的机构也由原来提议中的管理局变成为一个三人组成的委员会，并且对该委员会发放许可证的权力作了限制。这最后一项修正是胡佛最不愿意接受的。尽管胡佛强调应尽可能以志愿人员来完成对粮食的控制，但他却坚持粮食管制的最高机构不应是多人组成的委员会，而应是以一名局长总揽大权的管理局，因为他认为多入组成的委员会只能导致“不可避免的磨擦、优柔寡断和延误”。②他把自己的这种实行粮食管制的构想称之为“决策集中化，实施分散化”。③正因为如此，当他从欧洲应召返回美国时，新闻媒介为欢迎他而使用了“粮食独裁者”、“粮食沙皇”的头衔称呼他，也未引起他的多少反感。由于众、参两院分别通过的议案差距太大，因此两院协商时又对参院议案进行了较大修改，除保留了对燃料和化肥的管制外，参院对法案的其它修改均被取消。最后，法案于 1917 年 8 月 10 日经两院通过、总统签署后，成为法律，即《粮食与燃料管制法》，亦称《利弗法》（因该法案以众议员阿斯伯里·F·利弗为主要动议人而得名）。法律授权联邦政府成立粮食管理局，对战时的粮食生产、贮存、分配、销售等实行管制。粮食管理局因此而获得了为农场主提供担保的权力、中止粮食产品交易的权力、禁止粮食投机和囤积粮食的权力、规定最低粮食交易价格的权力、消除粮食产品加工和分配中的浪费的权力、组织粮食贸易的权力、以及买卖粮食的权力。根据该法律规定，从事粮食贸易的商

① Herbert Hoover,The Mimoirs of Herbert Hoover:Years of Ad- venture,1874—1920.New York.Pp.251,

① Soule,Prosperity Decade.P.22.

② Herbert Hoover,The Memoirs of Herbert Hoover.P.241.

③ Eugene Lyons,Herbert Hoover:A Biography.New York.P. 102.

人须经粮食管理局批准并发给许可证，一旦违犯法律，将被粮食管理局吊销许可证。

在《利弗法》通过的同一天，粮食管理局宣告正式成立，赫伯特·胡佛出任局长。该管制机构没有副局长，只有七、八名行政秘书直接协助胡佛工作。在管理局内，设立了法律、营养和统计、教育、贮存、食品控制、铁路运输、联络（负责与各州管制机构的联系）等办公室，分别由招募来的志愿人员充当负责人和办事人员。在各州中分别成立了州粮食管制机构，由一名粮食管制员负责该机构的行政和运转。为了有效地实施对粮食的管制，粮食管理局的机构不断扩大，后来也雇用了为数不多的有酬雇员来充当办事人员、秘书、会计和速记人员。到停战时，整个粮食管理局系统雇用了 8000

名有酬雇员，其中，中央机构雇用了 1500 人，各州和地方机构雇用了 6500

人。该管制机构招募的志愿人员则百倍于有酬雇员，其中 8000 名为全时志愿

人员，半时志愿雇员则达到 75 万人。①

① Lyons，Herbert Hoover.P.101.