对铁路管制的加强

州际贸易委员会丧失管制铁路的实际权力的结果，是铁路运营中舞弊和胡作非为现象的日益猖獗以及公众不满的日益增长。1901 年 9 月，威廉·麦金莱在就任总统 6 个月后遭枪击身亡，西奥多·罗斯福继任总统。老罗斯福上台，正值要求改革的进步主义运动在全国得势之时。他上台后向国会提交的第一份咨文中，便要求在联邦范围内进行广泛的社会和经济改革，管制大企业、大财团的活动。虽然这位以“托拉斯的炸弹”著称的总统主要关心的是控制工业部门的兼并问题，但他的改革显然惠及到对铁路运营的管制。在联邦政府的促进和公众要求对铁路进行有效管制的强大压力下，国会终于再次采取行动，于 1903 年 2 月通过了《埃尔金斯法》。该法律规定：铁路公司必须公布并遵从业已公布的运费价目表；对于为货主提供回扣的铁路公司和接受回扣的货主都同样治罪；对货主故意收取低于公布的运费价格、即所谓的差别对待，为非法行为；对铁路的合并与集中进行控制。该法颁布后，铁路部门实行运费差别对待的歪风开始收敛。1904 年 12 月，西奥多·罗斯福总统在年度咨文中要求国会授予州际贸易委员会以“调整运费车和管制的权力，调整后的运费率立即生效，除非法院在审查后废除它，否则在此之前一直有效”。①众议院对总统的要求立即予以响应，以 326 票对 17 票的压倒多数通过了“埃施汤森德法案”。但参院却听信了铁路部门的游说而未对这项法案采取任何行动。罗斯福在 1905 年年度咨文中再次要求国会对此采取行

动。众院于 1906 年初以 346 票对 7 票通过了“赫伯恩法案”，该法案甚至超出了总统的建议，不仅授予州际贸易委员会以调整运费率的权力，而且授予它制定运费率的权力。铁路公司对此十分害怕，组织了声势浩大的运动来阻止参院对该法案采取行动。在参院举行听证会期间，铁路公司在它们控制的报纸和广播中不断传播各类“新闻”，以证明公众反对联邦管制铁路。然而，铁路公司的声音还是被公众对铁路运营中胡作非为的抱怨及对铁路部门迅速集中的担心所压倒，参院终于勉强地同意授予州际贸易委员会制定运费率的权力，但同时也授予法院以广泛的复审权力：联邦巡回法院的判决可以“禁止、取消、废除或暂绥执行”州际贸易委员会的命令；铁路公司如对州际贸易委员会制定的新运费率持有异议，可以从司法部门获得一个暂缓执行新运费率的临时禁令；在有关的司法审判程序期间，新运费率不心执行，直至它被法庭认可。②参院的这些条款显然削弱了《赫伯恩法》的效力，但该法的实施毕竟标志着对铁路进行有效管制的开始。

1906 年 6 月 29 日，《赫伯恩法》即《铁路运费管理法》）经总统签署成为正式法律。该法将州际贸易委员会的管制范围扩大到了快车公司、卧铺车公司、管道线公司、铁路设备公司、私用铁路线和工业铁路线，并将该委员会成员由 5 名增加到 7 名。该法禁止铁路公司从事其它商业业务，以根除铁路公司用运输人和货主的双重身份来实现运费差别对待的机会；并规定，除该委员会授权的变更外，一切运费率的变更均须提前 30 天公布；对于提供和接受回扣以及一切违反公布的运费价目表的收费行为，均给以严厉的处罚。该法还授权州际贸易委员会制定统一的铁路会计规程并监督各铁路公司

① Fainsod et al，Governmentand the American Economy.P. 262.

② Fainsod et al.，Government and the American Economy.P. 263.

的会计和统计。最重要的是，该法明确地授予了州际贸易委员会以制定运费率的权力，这使得该委员会不仅有权宣布现在的运费率是否合理，而且有权制定最高运费率限额。虽然该法规定州际贸易委员会的命令可以被法院的临时禁令暂停执行，但同时也规定一旦为此而举行的听证会证明州际贸易委员会的命令是被“正常地下达并且也适用”，那么法庭就应该强制铁路公司遵守。①由于《赫伯恩法》的颁布，州际贸易委员会经过近 20 年的磨难，终于能够比较有效地管制铁路了。

此后，国会又通过了一系列的法律来扩大州际贸易委员会的权力和管制范围。1910 年 6 月，通过了《曼一埃尔金斯法》，该法把州际贸易委员会的管制范围扩大到电话、电报和电缆公司，并重新强调了铁路的短途运费不得高于长途运费的法律条款。此外，该法授权州际贸易委员会在调查铁路公司变更运费率或运费等级的理由期间，可以暂停这种变更的实施。1912 年 8 月通过的《巴拿马运河法》将州际贸易委员会的管制权限扩大到铁路和水路联运的运费价目表，并授予该委员会以对铁路公司控制下的水运公司的监督权，以及为刺激铁路和水运公司之间竞争而禁止铁路公司在通过巴拿马运河的船舶公司中拥有股份的权力。1913 年的《估价法》授权州际贸易委员会评估铁路公司财产价值，以此作为更科学地确定铁路运费率的基础。1914 年的

《克莱顿反托拉斯法》的主要意义在于对付企业的集中与兼并，保护和刺激中、小企业的竞争，它也重申了保持铁路公司之间竞争的必要性，并且规定了一些管制铁路及与其有联锁利益的商业公司之间进行交易的条款。这些条款主要是根据纽黑文铁路公司破产的调查而制定的。国会的调查发现该铁路公司与其连锁商业公司一起，在集资过程中利用种种不正当手段大搞财政上的掠夺和投机，在经营中又大肆挥霍、浪费公司的资产，导致公司破产，因而制定了上述条款。这些条款的制定，标志着州际贸易委员会对铁路公司财务进行管制的开始。

这样，到第一次世界大战前，联邦政府对铁路的管制基本确立。铁路部门成为除银行业外联邦管制得最早的一个经济部门，也是联邦管制得最彻底的产业部门之一。

① Fainsod et al. Government and the American Economy. P.264.