重新制定劳工法律

随着《国家工业复兴法》被判违宪，1934 年 6 月建立的全国劳工关系委员会也结束了它的活动，劳工的权利和地位失去了法律的保障。形势迫切要求制定新的保障劳工权利的法律。

事实上，在“谢克特案”判决之前，全国劳工关系委员会在处理劳资争端中的影响力已经大大削弱了。在该委员会成立之初，也许是由于约翰逊在国家工业复兴局的影响减弱的缘故，它曾成功地要求撤销了违反 7a 条款的芝加哥长途公共汽车公司和赫德工程公司的“蓝鹰”标志，并通过司法部对后者提出了起诉。在处理赫德公司的案件中，它甚至拒绝了约翰逊和里奇伯格在解释 7a 条款时提出的比例代表制原则。然而，从 1934 年 9 月底约翰逊辞职、里奇伯格恢复了在国家工业复兴局的影响力、并公开反对劳工选举集体谈判代表时所实行的多数原则的时候起，全国劳工关系委员会的权力便无可挽回地衰落了，雇主们经常向它的权威提出挑战，并且越来越不遵从它的裁决了。1935 年 2 月，一个联邦地方法院在审理拖了很久的韦尔顿钢铁公司案时，竟然作出判决说 7a 条款本身就是违宪的。①

一直在谋求制定新法律来保障劳工权利的瓦格纳参议员对上述状况十分不满。一年前，他曾提出过一个议案，但未获罗斯福和行政当局的重视，他决心再作尝试。1935 年 2 月 21 日，瓦格纳把自己的法案草本提交到国会参

议院。参院劳工委员会从 3 月份开始就瓦格纳议案进行听证。

法案的支持者认为，劳工的组织权利是民主社会的一项基本权利，是取得经济和社会平衡的一项必要措施；强大的劳工运动可以维持工资和防止购买力持续萎缩，同时也能使劳工的愤懑情绪在资本主义制度内得到调整。全国劳工关系委员会的首任主席加里森甚至表示，自己是把这项法案作为“一项安全措施”来看待的，“因为我认为，在这个国家里，组织起来的劳工是我们反对共产主义和其它革命运动的主要防波堤。”②

企业社会则拼命反对这项议案。雇用了美国半数以上制造业工人的美国轧钢公司、鲍德温机车公司等 14 家大公司的头面人物联名给罗斯福写信，谴责瓦格纳法案诱使工会主使用那些“不受约束或不负责任的、最危险的社会压制武器”。全国制造商协会则发起了一个被当时的《美国新闻》称作是“工业界所领导的迄今为止对任何国会立法的最大的一次反对运动”来抵抗瓦格纳法案。③

尽管如此，瓦格纳控制的参院劳工委员会仍于 5 月 2 日—致通过决议：

支持瓦格纳法案。接着，瓦格纳又成功地使法案在 5 月 16 日参院进行的唱名

表决中，以 63 票对 12 票的压倒多数获得通过。

直到此时，罗斯福本人一直对瓦格纳法案保持着沉默：既未表示支持； 也未如某些议员和顾问所建议的那样，使其搁置或作出否决。也许他对参院表决中的压倒多数印象太深刻了。5 月 24 日，他召集了一个白宫会议来讨论瓦格纳法案的问题。会上，瓦格纳与里奇伯格进行了激烈的辩论。正是在这次讨论中，罗斯福终于表明了态度：支持瓦格纳法案以某种形式存在。①

① Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.398-400.

② Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.403-404.

① Schlesinger, The Coming of the New Deal.P. 406 。

5 月 27 日，最高法院关于“谢克特案”的判决显然给了罗斯福以最后的刺激。在确信政府与企业合作的尝试已经失败之后，他转而寻求更激进的方式来推进新政。6 月初，当国会正准备休会时，罗斯福却积极行动起来，要求国会通过一系列重要的法案（其中包括瓦格纳法案、社会保障法案、埃克尔斯银行法案、税收法案等），否则就不让议员们休会回家，从而开始了被史学家称之为的“第二次新政”。

众议院从 6 月中旬开始对瓦格纳法案进行辩论。绝大多数议员表示支持

这项法案，反对者寥寥无几。结果，众院在 6 月 19 日未经唱名便以压倒多数通过了该法案。这个如此激进的法案轻而易举地在众院获得通过，使得当时的政治观察家和后来的历史学家都感到大惑不解。②参、众两院协商委员会解决了各自通过的议案间的分歧后，罗斯福于 7 月 5 日签署了这项《全国劳工关系法》（亦称《瓦格纳法》）。

1935 年的《全国劳工关系法》设立了一个由总统任命、参院批准的新的三人全国劳工关系委员会。它的主要任务是：保护雇员组织工会及通过他们自己选择的代表进行集体谈判合同的权利；建立有权认定集体谈判代表的机构，以减少因承认问题而引起的罢工。该法第七条重申了被废除了的《国家工业复兴法》的 7a 条款。第八条禁止“不公平的劳动作法”，并具体规定了在禁之列的 5 种此类作法来约束雇主的行为：第一，禁止雇主“在雇员行使第七条所保障的权利时，对其进行干涉、限制或胁迫”；第二，禁止雇主“控制或干涉任何劳工组织的建立或管理、以及对它的捐助或其它支持”（这一条是针对公司工会的）；第三，禁止因工会会员的身份而引起的歧视行为； 第四，解雇或歧视按照本法提出控诉或作证的雇员，属非法行为；第五，雇主须承担与雇员选择的代表进行集体谈判的义务，拒绝谈判属“不公平的劳动作法”。该法第九条授权全国劳工关系委员会决定是通过秘密投票还是其它适宜的方式来选择集体谈判代表，并审查和确定这些代表的资格。该条款规定，一个单位的大多数雇员所选出的集体谈判代表即是该单位与雇主谈判的唯一代表；全国劳工关系委员会拥有全权来确定究竟是“雇主单位、行业单位、工厂单位还是其它单位”属于上述的合适单位。在该法的其它条款中， 还授权全国劳工关系委员会可以命令雇主停止或中止上述干涉劳工组织权利的不公平的劳动作法。不过，如果雇主违反委员会的命令，委员会只能请求一个联邦巡回上诉法院去强制执行，而自己却无权这样做。雇主有权要求联邦巡回上诉法院复审全国劳工关系委员会的裁决，但委员会的裁决如有充分的证据支持，就将是最终裁决。委员会对集体谈判代表资格的审定，只有在伴随着要求雇主与这些代表进行谈判的命令的情况下，才可以复审；否则即是定论。①

由于《瓦格纳法》恢复了 7a 条款，并赋予了新的全国劳工关系委员会以更多的权力，7a 条款所承认的工人权利终于出现了可能实现的前景。几个星期后，罗斯福任命匹兹堡大学的法学教授 J.沃伦·马登出任新的全国劳工关系委员会主席。

② Leuchtenberg, Franklin D. Roosevelt and the New Deal. Pp.151 -152; Schlesinger, TheCoomingofthe New Deal. P.

① Commager ed.，Documents of American History. Pp. 494-497；Fainsod et al., Government and the Ammerican

Ecomony.Pp 190- 191.

新的全国劳工关系委员会在新政后期和第二次世界大战期间对调整劳资关系起了很大的作用。尽管企业界和保守派不断地对它的权威提出挑战，但1937 年 4 月 12 日最高法院对 5 个有关劳资争端案件的判决却承认了《瓦格纳法》和它的合宪性。在《瓦格纳法》的鼓励下，工会组织迅速壮大，工会支持的罢工不断减少。②美国经济结构中紧张的劳资关系开始朝着适应现代经济制度的方向改善。

为了恢复《国家工业复兴法》中有关工资、工时和禁止雇用重工的规定， 在行政当局的压力下，国会经过 1 年多的辩论和协商，终于在 1938 年 6 月勉强通过了最初由雨果·布莱克参议员提出、并经国会大幅度修改的《公平劳动标准法》（亦称《工资工时法》）。该法在有关工资的条款中规定，涉及州际贸易和对外贸易的工商业雇员的最低工资每小时为 25 美分，1939 年增为 30 美分，到 1945 年应达到 40 美分；有关工时的条款规定，上述工商业雇

员的最高工时在该法通过后的第三年应为每周 40 小时（第一年为 44 小时，

第二年为 42 小时），如超时工作，雇主应支付雇员不低于超过其工资标准半

倍的加时工资；有关童工的条款规定，禁止雇主雇用 16 岁以下的童工；在某些被儿童管理局（后来改为由劳动标准局）所确定的对身体健康损害严重的行业中，禁止雇用 18 岁以下的童工。该法由劳工部工资、工时与公共合同司司长负责实施。如雇主违反该法规定，则可被法庭的禁令强制改正或判刑。雇员也可对雇主的违法行为提出民事起诉，并获得加倍的损失补偿。在上述规定之外，该法也订立了许多可以豁免的情况；同时，该法实施范围也不包括零售业、服务业、建筑业和农业。①这样，就使得这项法律很难让人满意， 以至罗斯福在 6 月 25 日签署该法时，也发出了无可奈何的叹息。②好在该法规定，国会可以根据以后经济发展的状况不断扩大它的实施范围。后来的历届国会也多次修正此法，确实扩大了它的实施范围，提高了最低工资的标准， 但同时也增加了豁免的范围。即便如此，该法在联邦管制工商业、保护劳工利益方面仍发挥了重要作用。即使是在该法通过的当年，便有 80 万工人的工

资立即得到提高；到 1977 年 1 月 1 日时，工人的最低工资提高到每小时 2.30

美元；到 1978 年 1 月 1 日时，农业工人的最低工资也提高到此限。该法管制

的范围在 50 年代时即已涉及到在 75 万家企业中工作的 2000 多万工人。③

煤炭工业在《国家工业复兴法》实施期间，是劳资双方均有收获的时期。在烟煤业公平竞争法规的管制下，煤矿工人联合会等工会组织发展迅速，扩展到了该行业 90％以上的煤矿企业。童工的雇用被禁止了，每周 35 小时工作制成了该行业的最高工时标准，工人的数量有了增加，工资收入则提高了35—50％。煤炭的平均价格从 1932 年的每吨 1.31 美元增加到 1935 年的 1.71

美元，在主要烟煤产区甚至提高到每吨 1.86 美元，使得雇主也获得了利润。尽管一些地区存在着劳资争端和小企业主的抱怨，但煤炭业总的来说是支持

② 工会会员人数从 1935 年的 400 万增加到 1947 年的 1550 万；制 造业工人中工会会员的比例从 1935 年的 19.5％上升到 1946 年 的 69％；工会支持的罢工从 1934 年占罢工总数的 1/3 下降为 1946 年的 1/6（参阅 Fainsod etaL.，Gooernmentand the American Econmoy. P.195.）。

① Joseph L. Frascona，C. P. A. Law Review. Illinoois, 1977, Pp. 894-896；Fainsod et al.，Government andthe American Econo- my. Pp.195-197。

② Leuchtenberg, Franklin D. Roosevelt and the New Deal. p. 262.

③ Frascona, C. P.A. Law Review. P 985; Fainsod et al.,Govern- ment and the American Ecomony.Pp.196-197.

联邦管制的。①

当《国家工业复兴法》被判违宪后，煤矿工人联合会立即通过来自宾夕法尼亚州的国会参议员约瑟夫·格菲提出了一项“烟煤保护法案”。这项法案不仅意在建立“小国家工业复兴局”，而且想把烟煤工业“作为一项公用事业”来管制。其内容既包括劳工保护和价格控制，也包括生产配额和政府使用对烟煤工业征收的特别税款来购买烟煤贫矿以使其停产等措施。雇主们在如何确定生产配额的问题上争论不休，而大煤炭商则反对任何形式的计划。最后，法案只得删除了生产控制和国家对煤矿资源保护的内容。1935 年8 月，国会两院分别以接近的票数通过了修改后的法案。

根据《烟煤保护法》（亦称 1935 年《格菲法》）的规定，在联邦一级建

立了一个 5 人组成的全国烟煤委员会，负责确定煤炭的最低限价及管制劳动环境，雇主以缴纳 15％的煤炭销售税来表示自己服从管制、对于接受新的“烟煤业公平竞争法规”的雇主，这项销售税可以免除 90％。煤炭最低限价的确定将由 23 个煤炭生产者区域委员会来协商，每一个委员会中须有 1 名矿工代表，全国烟煤委员会则保有对最低限价的监督、修改和批准权。该法的劳工条款保证了工人自由组织和进行集体谈判的权利以及工会选派监秤者的权利；并且禁止雇主强求工人住在公司提供的住宅和在公司的商店中进行交易的行为。雇主如果违反该法，全国烟煤委员会则可撤销其作为“烟煤业法规” 成员的资格，重新向其征收强制性的煤炭销售税。①

《烟煤保护法》尚未来得及充分实施，1936 年 5 月，最高法院在“卡特诉卡侍煤炭公司案”中便宣布，该法管制的是生产而非贸易，因而超出了联邦管制权限；有关劳工最高工时的条款是一项将委任立法权授与私人的违宪行为。这样，《烟煤保护法》便被判定为违宪。②

参议员格菲并来由于最高法院的判央而气馁，判决公布 3 个星期后，他又将一项“烟煤法案”提交到国会。这一次的法案删除了最高法院表示反对的有关劳工的条款，重点在于固定煤炭的最低限价，因而更容易为雇主所接受。而劳工方面由于此时已经有了《瓦格纳法》的保护，也并不坚持非要重申自己的权利。法案于 1937 年 4 月 26 日立为法律，称《烟煤法》或 1937

年《格菲法》。该法将执行机构——全国烟煤委员会扩大为 7 人，并规定其

中 2 人须为矿工代表。委员会的职能包括保护劳工集体谈判的权利免受雇主压制，指导对煤炭生产、分配、使用和资源保护的调查，确定煤炭最低限价。煤炭最低价格的确定程序与 1935 年《烟煤保护法》基本相同，但更复杂一些。征税权再次被用作强迫雇主服从该法的工具，不接受委员会制走的“烟煤法规”的雇主将被征收 19.5％的煤炭销售税，违法的雇主还要接受该法所规定的司法审判。③

1937 年 6 月 21 日，全国烟煤委员会颁布了新的“烟煤业公平竞争法规”， 在 9 天内，全国煤炭业 96％的雇主均接受了这项法规，烟煤业重新进入联邦政府的管制体系。在《烟煤法》实施过程中，也曾有人对该法是否符合宪法的问题提出质疑，但此时的最高法院已经开始转变态度。在 1940 年“阳光无

① Fainsod et al.,Government and the American Ecomomy.P.627.

① Fainsod etal，Government andtheAmerican Economy. P. 628.

② Fainsod et al., Government and the AmericanEconoomy. P.629.

③ Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp. 629 -631.

烟煤公司诉阿德金斯案”中，最高法院的 9 名大法官以 8 票对 1 票的表决结果宣判《烟煤法》符合宪法，使得这项法律得以保存。1941 年，《烟煤法》到期，国会将该法延长了 2 年；1943 年又将该法延长了 2 次：第一次 30 天，

第二次 90 天。此后，由于战争期间煤炭工业形势全面好转，严格的联邦管制已无必要，国会于是没有再延长《烟煤法》的实施期限，该法便自动失效。①

① Fainsod et al .，Government andthe American Economy.Pp. 631 -634.