改革银行制度：1935 年《银行法》

新政在对银行业实行集中控制方面所采取的最重大步骤是 1935 年颁布

的《银行法》。这项法案的主要设计者是 1934 年 11 月刚被罗斯福任命力联

邦储备委员会主席的马里纳·埃克尔斯。他希望对 1913 年建立的联邦储备系统进行一次彻底的改造，把该系统的管理权从华尔街手中转交给华盛顿，让政府控制联邦的货币政策，减少私人银行家的影响，加强财政部和中央银行之间的合作，使联邦储备委员会成为对国内金融活动进行有意识管理的机构。埃克尔斯的设想和设计无论是在当时还是今天来看，都是非常大胆的。因为将原来基本上是由私人银行家控制的联邦储备系统改造成政府控制金融活动的机构，无疑会遇到保守主义者的极力反对。正因为如此，罗斯福在 1935

年 2 月将该法案提交国会银行委员会时特别说明，这只是“一个实验性的草案”，①并且未把该法案标明为政府的提案。

也许是由于 1933 年《银行法》实施的成功，埃克尔斯法案竟出乎意料地未在众议院遇到激烈抵抗，便于 5 月 9 日以 271 票对 110 票获得通过。不过， 在参议院的辩论中，它却遭遇到意外的猛烈抨击，纽约的银行家不甘心拱手将金融控制权交与华盛顿的联邦政府，膨胀论者则希望该法宰将稳定物价作为首要目标，而保守的经济学家认为这个法案会使联邦储备委员会在性质上成为政治机构。时任参院银行事务小组委员会主席的卡恃·格拉斯参议员更是拼命阻止埃克尔斯法案的通过。这位联邦储备系统的创始人对于未与他商量便任命埃克尔斯为联邦储备委员会主席，以及未经他过目便将埃克尔斯法案直送国会的作法极为不满，并且也难于接受对他所制定的《联邦储备法》作大幅度的修改。

4 月中旬参院的辩论开始后，格拉斯竭力想把法案中关于改组联邦储备委员会和改造联邦储备系统的主要部分去掉，但却遭到了罗斯福和财政部长摩根索的抵制。罗斯福在给格拉斯的一封信中，提醒他注意“纽约银行界的奸诈行径”。②事实上，除了纽约银行界，其它地区的银行家大都支持埃克尔斯法案，他们宁愿要政府的管制，也不愿受“纽约银行帝”的统治。加利福尼亚美洲银行的阿马德奥·詹尼尼便直率地表示：“我赞成这个银行法案。”

①在这种情况下，格拉斯草拟了一个参院的银行法案，并很快获得通过。其实，

除了一些不重要的细节外，格拉斯的法案与众院通过的埃克尔斯法案已经没有太大差别了。

在罗斯福的敦促和帮助下，埃克尔斯说服了参、众两院协商委员会起草了一个基本是按照他原来的议案所制定的法案。这个折衷法案被作为国会通过的定案提交给总统，经罗斯福于 8 月 24 日签署成为法律。

尽管格拉斯确信自己获得了胜利，并自鸣得意地标榜说： “我们自下来的埃克尔斯法案中的那点儿篇幅，还不够点一支烟”，②

但世人却公认，1935 年《银行法》基本上保留了埃克尔斯原来的思想。因此， 人们通常把 1935 年《银行法》称为“埃克尔斯法”。

① Arthur M.Schlesinger Jr.,The Age of Roosevelt :The Politics ofUpheaval.Boston.1960.P. 295.

② William E.Leuchtenberg, Franklin D.Roosevelt and the New Deal,1932—1940.NeW York.1963.P.160.

① Schlesinger,The Politics of Upheaval.P.297.

② Leuchtenberg,Franklin D.Roosevelt and the New Deal.P.160.

《埃克尔斯法》的主要内容包括，（1）解散原有的联邦储备委员会，由新的联邦储备系统总裁委员会③取代；总裁委员会由总统商得参议院同意后任命的 7 名成员组成，任期 14 年，任满后不适合再任；财政部长和通货管理审计长不再作为总裁委员会的当然成员，（2）每个联邦储备银行的行长为该行首长，由该行董事会任命，但须经总裁委员会批准。（3）建立由总裁委员会7 名成员和 12 家联邦储备银行中的 5 名行长组成的新的公开市场委员会，委

员中留给联邦储备银行行长的 5 个席位，除纽约联邦储备银行行长为当然成

员外，其余 4 席由其它 11 家储备银行行长轮流占有，任期 1 年。（4）总裁

委员会有权规定任何地区的法定提存准备金比率，其幅度对于乡村银行为 7

—14％，城市银行为 10—20％，城市储备银行为 13—26％。（5）授权总裁委员会管理联邦储备系统成员银行的定期存款利率。（6）每一个储备银行所制定的贴现卒均须经总裁委员会批准，并由该储备银行每二周公布一次。（7） 允许国民银行提供为期 10 年的不动产贷款，其款额不得超过该不动产估值的

60％。（8）任何地区的储备银行均可向储备系统成员银行提供为期 4 个月的纸币贷款，其利息至少应高于规定贴现率的 0.5％。（9）拥有 100 万美元以上存款的非储备系统成员银行在 1942 年 7 月以前必须成为储备系统成员银行，否则将丧失其享有的联邦储蓄保险。①此外，《埃克尔斯法》还包括了一些有关银行预算、计算储备的方法等具体的技术性条款。

从 1935 年《银行法》的主要条款中，不难看出，联邦储备委员会的权力明显地扩大了。它不仅拥有批准备联邦储备银行行长的任命的权力、规定成员银行准备金比率的权力、决定储备银行向成员银行提供贷款或贴现票据的利率和贴现率的权力、管理成员银行存款利率的权力，而且获得了实际上管理公开市场业务的权力。

公开市场是联邦储备银行买卖公债的场所，联邦储备委员会可以凭借它来调节货币的供应量，影响成员银行的储备，从而贯彻自己的货币政策。第一次世界大战后，政府公债增加了 27 倍，公债的买卖对货币市场造成了巨大冲击。然而，在此之前，公开市场的业务活动一直是掌握在私人银行家、特别是纽约银行家手中。1922 年，联邦储备委员会曾任命了一个非正式的委员会来管理公开市场业务，但它基本上没有发挥什么作用。1933 年《银行法》虽正式建立了公开市场委员会，但却是由 12 家联邦储备银行各出 1 名代表组

成。尽管联邦储备系统是为公共利益的联合而设计的，但 12 家联邦储备银行却由私人银行通过购买储备银行股票而集资建立。因此，在联邦储备委员会权力有限的情况下，私人银行家实际上掌握着联邦储备银行的权力，很难指望由他们的代表组成的公开市场委员会作出什么努力来支持国家的货币政策。

然而，根据 N35 年《银行法》建立的新的公开市场委员会，其多数成员

（即 12 名委员中的 7 人）是由总统任命的代表国家观点和公共利益行事的联

③ 联邦储备系统总裁委员会（Board ofGovernorsoftheFederaIRe- servesystem）的名称一直延续至今，但由于名称太长，所以习惯 上人们一般仍简称它为“联邦储备委员会”，与旧名相同，而实 际含义已不同了。本书为简明起见，在涉及 1935 年《银行法》之 后的联邦储备系统管理机构时，也采用“联邦储备委员会” 的简 称。

① Studenski ＆Kroose Financial History of the United States.Pp. 397—398;Leuchtenberg ，Franklin D. Roosevelt and the NewDeal Pp.160—161.

邦储备委员会成员，他们掌握公开市场的业务，实际上也就意味着联邦政府控制了公开市场的活动。货币市场的控制权由此便从华尔街转到了华盛顿。加之联邦储备委员会已有的控制贴现率、利息率和准备金比率的权力，联邦政府的货币政策开始真正地发挥效力，成为稳定国民经济的一个有效因素。应顺便指出的是，1935 年《银行法》既然加强了联邦政府对银行和金融

业的控制，它当然就使得政府能够比较容易地为其开支计划筹集资金。因此， 这项法律实际上为罗斯福政府日后的赤字开支政策的执行提供了一个极力有利的条件。